论基层政府行政合法性审查难点与对策

作者:夏家品 杨童

观点

摘要:基层政府数量庞大且直接面对群众,是建立政府合法性审查的重点,具有重要意义。但是基层政府行政合法性审查推动中却存在审查主体独立性弱、权威性不足,审查标准不明确,审查内容真实性无法判定,审查行为具有滞后性和补正性等审查难点。为完善基层政府行政合法性审查,需通过提升审查主体级别、建立合法性审查体系和责任追究机制,辅之以区块链等信息技术手段完善基层政府行政合法性审查。

关键词:合法性审查;基层政府;必要性;难点;对策

 

从“法制”到“法治”的转变,系我国一直在运用各种手段和措施推进依法行政、法治政府建设的成果。其中基层政府作为法治政府的排头兵、具体工作事务的实施者,直接对接人民群众,其一言一行深刻影响了政府的公信力。而法治政府的建设以及良好营商环境的营造离不开行政合法建设。因此,基层政府开展行政合法性审查具有正当性和必要性。

一、基层政府开展行政合法性审查的必要性

基层政府行政合法是当前社会合规体系的一环,也是企业合规的对称要求。基层政府行政合法性审查的必要性主要体现在以下几个方面:

(一)基层政府行政合法性审查系基层政府依法行政的应有之义

近几年来,政府有关部门对于企业违规的情况处罚日益严重“迫使”企业在经营过程中愈来愈注重合法合规,但是基层政府不断暴露出的问题表明基层政府在坚持依法行政方面也依然存在不足。随着社会的不断变迁,风险意识的防控,依法行政的含义也应随之深化,即基层政府不应仅仅停留在遵守行政法律法规层面,更应该加强政府行政的合法性建设。换句话说,在合法行政之外,社会民众对政府提出了更高的要求——不仅要符合法律或规定,在职责范围内履行法定义务,其还要求合规思想需融入组织文化、制度当中,使得合规具有可持续性和内化性。

具体到基层政府日常行政而言,其意味着基层政府在行政过程中不仅仅需要按照行政法律法规等规定所赋予的职权和治理范围依法行政,还需要行政人员采用符合规定的管理开展行政工作,在日常的工作中将合法(外化为依法依规、程序正当)融入到其行为和态度当中,将风险意识内化于心。

2021年4月5日,一位名叫金德强司机驾驶货车进入唐山市一站岗亭接受路警联合检查。在检查过程中,被告知其车载的北斗定位系统未在线,对其做出了罚款2000元的行政处罚。金德强解释其并不存在人为损坏北斗定位装置,但沟通无果,金德强选择喝农药自杀,后因抢救无效死亡(以下称为“金德强事件”)。[1]该事件的发生让公众对基层政府行政人员执法的正当性产生了巨大的怀疑,并在网络上引起了广泛讨论,对基层政府的公信力造成了不利影响。反思类似事件,可以看出基层政府行政合法性审查并非可有可无,而应成为依法行政的常态化工作机制,以促进基层政府行政合法合规。

(二)基层政府行政合法性审查系推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要

2019年十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,明确提出坚持和完善中国特色社会主义行政体制,建构职责明确、依法行政的政府治理体系。各级政府必须深入贯彻落实中央精神,着力固根基、扬优势、补短板、强弱项,高水平推进区域治理现代化。

如前所述,基层政府系当前行政体系中直接面对基层群众的排头兵和绝大部分基层工作的承担者、组织者。“万丈高楼平地起”,国家治理体系和治理能力现代化的建设离不开基层政府合规行政建设,也不可能脱离基层政府合规行政空谈国家治理体系和治理能力现代化,否则如“空中楼阁”一般无法长久。

(三)基层政府行政合法性审查系提升基层政府的行政水平反哺优化营商环境的必然要求

为吸引投资,各地政府出台各种政策以吸引资金进入,包括但不限于给予税收优惠。但是随着法治理念的深入,各地政府逐渐认识到“法治是最好的营商环境”。2019年《优化营商环境条例》出台,从立法层面,填补了营商环境建设制度空白。但是法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。

当前企业合规建设正在各大中小企业开展,但是企业合规仅仅是社会合规体系建设的一环,法治政府建设特别是法治基层政府建设更是重中之重。企业不合规行为的发生不仅仅有自身违法性原因,也有着部分政府行政行为不合法所致。查询当前报道出来的重大企业违法事件,背后均有政府不合法、不合规的影子[2]存在。因此,在当前强调企业合规的同时,不可忽略对基层政府行政合法性的审查以避免重大事件的发生。

二、基层政府行政合法性审查存在的主要难点

由于基层工作的复杂性、差异性,基层政府往往因为一些外部和内部的原因而忽略了行政合法性审查的重要性。不同地区政府法治力量相差较大,从而出现法治力量较强的基层地区,合法性审查主体一般为当地的司法所或其他法制机构,但是法治力量较为薄弱的基层地区,则一般外聘政府法律顾问进行有关行政行为的合法性审查。可是司法所、政府法律顾问等基于其身份属性的尴尬境地,面对基层政府的行政合法性审查有着不可避免的难点和困难。

(一)审查主体的独立性较弱,客观意见较难发表

如前所述,现行基层政府行政合法性的审查主体或由司法所进行,而法律力量较为薄弱的单位,则进行外聘律师进行协助审查。囿于司法所的行政隶属属性,或外聘律师的经济属性和外部性,一般很难独立或客观地发表相应地审查意见。当前存在如下现象:领导班子已经拍板决定了某件事,后续所有的操作均是围绕着如何让领导决定的事项落地。审查主体基于现行材料所发表的合法性的意见不得对领导造成的决策有任何实质性的影响,否则或重新修改有关意见以保证事项的落地,或更换审查主体重新发表意见,使得审查主体不敢提出客观、真实的审查意见。

(二)审查标准不够明确,基层政府难以把握且审查主体无主动性

当前基层政府推行合法性审查,一般主要系其觉得此行政事项需要审查继而才将有关行政事项交由审查主体进行合法性审查。也就是说审查活动的开端系基层政府自身,而非审查主体主动提出审查,仅是被动审查基层政府行政合法性与否。这就造成一个问题:基层政府能否把握审查标准继而将有权事项提交给审查主体审查?查询部分地方政府所出具的审查标准[3],其中注明的交给审查主体审查的部分标准为“重大”,例如重大行政决策事项、重大行政执法。若基层政府认定某项行政行为系“非重大”事项,则很可能不会提交审查主体进行有关审查。在金德强事件中即暴露出这方面的问题。对金德强的行政处罚金额为两千元,从数额上且主体范围上看,显然无法构成“重大”行政执法。但是从后续的事件发展来看,其造成的社会舆论影响是重大的且对政府公信力是不利的。

(三)合规审查内容无法有效判定真实性、完整性,导致无法发表全面意见

当前审查主体所审查的基层政府行政内容全部依赖于基层政府所提供的材料。但是对于材料是否真实、材料是否全面以及材料取得过程中是否合规正当,均未可知。因此,审查主体针对基层政府行政合法性审查所发表的意见则在一定程度上就是不全面的。更有甚者,部分审查主体出于保护自身的角度考虑,所发表的意见为保留意见。

继续从金德强事件为例论述,虽然从官方的公告上看,金德强的北斗天线确实掉线,按照有关规定,可以按照2000元的标准进行行政处罚。对于此事件,即便审查主体参与了事前的合法性审查,能否避免后续的惨剧发生,恐怕仍旧是一个问号。其中原因之一便在于基层执法人员所提供的材料系其单方制作且审查主体并无其他材料可以佐证材料的完整性和取得过程的合法性。

(四)审查行为具有滞后性和补正性

基层政府处于行政的第一线,每天需要处理大量的行政事务,亦承担着较为沉重的政治业绩考核。而行政合规意味着需要花费时间以使得程序到位。这就与基层政府的工作现状产生了矛盾和冲突。仅从基层政府作为合同一方主体的经济合同来看,虽然按照《中华人民共和国民法典》有关规定,双方签署合同意思自治即可。但是实际操作过程中,金额较小的经济合同需要履行备案手续,而金额较大的经济合同需要履行招投标程序。而无论是备案程序还是招标程序,都与基层政府的高效率产生了冲突。这就造成基层政府行政合法性审查某些时候是事后审查。以经济合同为例,实践中存在其他民事组织已经履行有关合同义务后,基层政府为了支付有关款项,才将合同交给审查主体审查的现象。此时审查主体若严格从程序上审查合法性,则显然基层政府行政存在不合规现象。但是基于保护其他民事组织的角度考虑,审查主体可能选择性发表意见以避免价款的无法支付。

(五)审查主体的权威性不够,仅有建议权而无否定权

如前所述,当前基层政府行政合法性审查主体一般或为司法所或为外聘政府顾问。但是两者对基层政府行政合规审查一般仅能行使建议权,而无否定权。无论系行政规范性文件、行政决策等的作出,还是具体行政行为的实施,均或多或少带有上级行政机构的“权力意志”。在此种情况下,审查主体很难进行行政合法性审查。即便没有上级的“权力意志”,政府内部审查主体针对平级其他部门或者作为独立的第三方外聘政府顾问针对所受聘的政府部门亦很难进行刚性审查,提出明确的不合法审查意见。当然,部分时候因为审查主体与基层政府基于不同利益的考量,基层政府亦无法完全接受相关否定审查意见。若基层政府站在当地经济发展的层面,在某种程度上极有可能忽略审查主体所关注的行政合法性意见,即便其明白此种行政缺乏合法性。

三、完善基层政府行政合法性审查的对策

综观当前各地基层政府进行的合法性审查实践操作,可以看出基层政府进行行政合法性审查往往系出于制度或者政策要求,其在主观心态上并不重视或者不愿意接受行政合法性审查。原因或有进行行政合法性审查会限制行政权力的行使,或恐存在影响行政效率继而影响当地经济发展之风险。基于以上难点和基层政府之心态,笔者认为为贯彻建设中国特色社会主义法治政府,可以从以下几个角度完善基层政府行政合法性审查。

(一) 提升审查主体级别,对内加深利益束缚,对外弱化利益纠葛,保证基层政府行政合法性审查主体的独立性

保证基层政府行政合法性审查主体的独立性,是完善基层政府行政合法性审查的前提。如果无法保证审查主体的独立性,则行政合法性审查的提倡只会流于形式。因此,必须提升审查主体级别,保障审查主体的独立审查权限。具体来说,分为对内和对外两个方面。对内主要针对审查主体即政府内部自设机构的级别提升。以基层政府中的街道办事处为例,审查主体一般为街道所在地的司法所。两者虽然在某种程度上系平级关系,但司法所并不属于街道办事处内设机构,可以保持相应的独立性。然而,事实上司法所针对街道办事处所作出的行政行为无法作出有效的监督和决定。究其原因在于司法所不具备对街道办事处的行政违规行为的惩罚权。而若将审查主体提升至直接管理基层政府的内设法制机构审查,则情况或有不同。因为直接管理基层政府的部门享有着对基层政府的直接人事任免权和财政管控权,若下级政府存在违规或者不合规行为,法制机构可以轻则发出合规建议书,重则可以追究有关人员的责任。

对外主要体现在切断政府法律顾问与基层政府之间的利益纠葛。当前囿于基层政府法治力量薄弱、法治人员专业能力不足,不少基层政府选择外聘政府法律顾问进行法律上的咨询。但是基层政府一方面由于自身财政不足,所支付的顾问费偏少,一般“羞于”麻烦顾问;另一方面只在重大事项上要求顾问列席,给予合法性论证以确保行政能够顺利进行。而部分政府法律顾问基于经济考量,也避免自找麻烦,一般亦不会主动增加自身的工作量。故在政府法律顾问一般系基层政府出钱请聘的情况下,无论顾问费的多寡,利益的关联让政府法律顾问有时候很难保持着客观独立性进行行政合法性审查,且也无权限否定聘请单位的行政不合规行为。因此,基于此,笔者认为基于基层政府法治力量薄弱需外聘政府法律顾问之问题,可以由上级政府统一进行集中采购法律服务项目,且政府法律顾问费用由统一财政支付,避免政府法律顾问与被审查主体即基层政府有着过多的利益关联,以保持政府法律顾问的独立性。

(二) 建立合法性审查体系和责任追究机制,增强合法性审查的权威性

审查主体独立性的保持系基层政府行政合法性审查的前提,但是审查主体权威性的树立系基层政府行政合法性审查的必由之路。权威性的树立一方面在于审查主体作出的审查合法性意见需尽量明确具体,而尽量避免模棱两可,以加强基层政府合规的可操作性;另一方面在于被审查主体需尊重审查主体所作出的审查合法性意见,否则将承担不利后果。

具体而言,审查主体在进行基层政府行政合法性审查时,除了包括合法性评价(如基层政府行政是否合规),还应当包括具体的处理建议。此处的处理建议,笔者认为可分为以下几种情况进行讨论。一是符合合法性审查要求,可以依法进行的。若合法性审查结果系行政合规,则应然进入具体实施阶段。二是基本符合合法性审查要求,但是略有瑕疵(如程序上存在违规),需补正或者修正的行政行为。以当前基层政府为一方合同主体的经济合同为例,这些合同不少为非政府组织民事主体事情做完后的“后补”合同。一般非政府组织民事主体出于对政府的信赖,没有任何书面材料和预付款的情况下,也会履行积极履行政府的相关要求。若以基层政府违法违规(如未依法进行公开招投标)为由,否定合同的效力,则会造成事实上的行政违规。故,若查明无利益输送,则此种行为可以补正。三是严重违规,且无法补正的,则审查主体可以行使否决权。

被审查主体作为行政的主要实施者,需要对有关意见进行认真研究,且需严格按照有关意见遵照执行,不能完全置合法性审查意见于不顾,也不能片面听取或者选择性执行合法性审查意见,否则可能会面临问责,如此亦能倒逼被审查主体的主动合法性。

(三) 借助区块链等信息技术,使得审查材料、审查意见等留痕且能相互印证

自2008年11月1日,中本聪发表《《比特币:一种点对点的电子现金系统》一文后,区块链技术逐渐公众化且应用的领域越来越广泛。基于区块链的去中心化、不可篡改等特性,政府层面陆续出台了发展区块链技术的指导意见。如2018年9月6号,最高人民法院公布《最高人民法院关于互联网审理案件若干问题的规定》[4],对区块链等技术收集证据的法律效力予以确认。

借鉴当前区块链的发展实践与政府数据治理的发展趋势,笔者认为针对当前基层政府行政合法性审查应当打破当前政府部门内部数据信息孤岛的壁垒,实现数据共享。同时,利用区块链的特性,尽量保证审查材料、内容等数据的准确性、有效性和完整性。

具体来说,鉴于当前合法性审查的行为存在滞后性等难点,可以借助区块链和云端上传、储存、共享等,让基层政府在作出具体行政行为之前时时将有关材料上传至云端,让审查主体可以实时了解到材料的内容和真实性,并在基层政府作出具体行政行为之前给予必要的建议和风险提示,以尽量做到风险最小化。当然因为区块链的不可篡改性在于分布性特点,继而使得同一份数据的真实性需要多个数据相互印证,否则将无从谈起“区块链”可以让数据更加准确的特性。这也是为何要求各个部门要打破数据壁垒,让数据得以共享。以浙江省的“浙里办”为例,大部分事项,公民可以在“浙里办”app上进行操作,但是对于跨省的信息仍然存在着不足的现象。这就会造成信息差继而产生某些行政行为的实质不公平。当然,因为数据共享的协议标准不够统一等困难,数据共享还有很长的路途要走。

以上三种对策并非孤立使用,而是相辅相成,环环紧扣。区块链等技术的使用,使得审查主体和被审查主体都需要对自己所出具的材料负责。而责任的承担所带来的直接影响就是需客观独立地发表意见,以避免意见与事实不符所带来的不利影响;而客观独立地发表意见又离不开材料的真实性、完整性,最后又需要借助到区块链等技术。

 



注释:

[1] 旗帜时评:《金德强的绝望——“你看我喝了药,10分钟了没有人管没有人问……”》,https://mp.weixin.qq.com/s/EajFnW_LuWj6Se6GeIA4Hw,最后访问日期:2021年4月27日。

[2] 例如,2015年天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故发生后,最高人民检察院在后续的通告中载明,天津市交委、市安监局、滨海新区安监局、规划和国土局,天津新港海关等单位对此次爆炸均负有不同程度的责任。

[3] 例如浙江省宁波市地方标准DB3302/T(即乡镇(街道)合法性审查规范)。

[4] 《最高人民法院关于互联网审理案件若干问题的规定》(法释〔2018〕16号),http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-116981.html,最后访问日期:2021年4月28日。


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