结合美国《罗琴科夫反兴奋剂法》、德国ADR电视台纪录片等分析体育、法律与政治的交叉

作者:宫晓燕

观点

2019年10月22日,《罗琴科夫反兴奋剂法案》在美国众议院获得一致通过。2020年11月16日,该法案在美国参议院获得一致通过,2020年12月4日,美国总统Donald Trump签署了《罗琴科夫反兴奋剂法》(H.R.835 - Rodchenkov Anti-Doping Act of 2019,以下称 “罗琴科夫法”)。罗琴科夫法系美国以俄罗斯系统使用兴奋剂为背景,旨在通过美国国内立法的形式实施美国在国际领域的长臂管辖,达到改变世界反兴奋剂已有体系,实现其政治目的的一部法律。关于《罗琴科夫反兴奋剂法》的具体内容请见我们分别于2020年5月26日、2020年12月17日发表在葡京网上平台法律观察公众号上的《美国<2019罗琴科夫反兴奋剂法案>概要分析及法律分析》和《再评罗琴科夫反兴奋剂》两篇文章。

罗琴科夫法引发了国际社会的普遍关注,国际奥委会、世界反兴奋剂机构、俄罗斯外交部等都曾经发表声明,对《罗琴科夫反兴奋剂法》中的域外管辖问题表示关切,认为这将破坏全世界针对反兴奋剂的斗争。截止到东京奥运会开幕之前罗琴科夫法已经实施逾半年,但还未见相关案例报道。

在东京奥运会即将开幕之时2021年7月14日,华盛顿——欧洲安全与合作委员会,又称赫尔辛基委员会在其网站上宣布,将就罗琴科夫法在2021年东京奥运会的执行情况于2021年7月21日在拉塞尔参议院办公大楼召开听证会,美国执法部门希望在2021年东京奥运会上对违反罗琴科夫法的犯罪者采取行动。该网站还提到,在这次听证会上,证人将讨论罗琴科夫法对兴奋剂欺诈受害者的重要性,以及运动员在未来应有的期待。证人还将讨论法律执行的具体方面,例如谁将负责,如何启动调查,以及如何逮捕犯罪者并对其罪行进行审判。最后,证人将就新法律如何融入更广泛的反兴奋剂运动以及对WADA进行改革提供他们的观点,这引起了我们极大的关注,我们线上收看了罗琴科夫法听证会全程直播。

2021年8月6日在东京奥运会即将闭幕之际,赫尔辛基委员会的成员向美国国会提出了《保证兴奋剂监督和诉讼法案》(Guaranteeing Oversight and Litigation on Doping,GOLD),寻求通过GOLD法案加大对兴奋剂欺诈的处罚力度。

本文将通过对罗琴科夫法听证会、德国ARD电视台纪录片等的介绍,世界反兴奋剂机构的应对等对美国等国家通过法律、媒体等手段,在体育领域施加影响,以实现国家的政治目的做初步探讨。

一、赫尔辛基委员会召开的罗琴科夫法听证会概要

据赫尔辛基委员会所述,听证会是为处理 “罗琴科夫法在2021东京奥运会的执行情况”。罗琴科夫法是否会在东京得到充分执行,委员会是否会采取适当的行动来确保东京奥运会上不会出现兴奋剂,是举行这次听证会的原因之一。

本次听证会的主席是马里兰州的Ben Cardin参议员。本次听证会共由五名证人参加,分别为:Richard Baum,美国体育界兴奋剂问题的协调人;Edwin Moses,400米跨栏运动员;Jim Weldon,前莫斯科反兴奋剂实验室负责人Gregory Rodchenkov的辩护律师;Debra LaPrevotte,哨兵组织的高级调查员;Hoffman,参加过2 次奥运会越野滑雪运动员。

Richard Baum在听证会作证称,如果认为俄罗斯是唯一一个认为奥运会是采用腐败手段将金牌带回家的国家,那就太天真了。在世界反兴奋剂机构的内部管理方面,也仍然存在尚未解决的系统性挑战。这些结构上的缺陷可以追溯到其成立之初。美国在与其他国家的政府合作,积极地推进改革世界反兴奋剂机构执行委员会,如果国际奥委会阻止这一系统性改革,美国将寻求其他替代方案,以逐步提高世界反兴奋剂机构执行委员会的独立性。美国国会在 2021 财政年度为国家药物管制政策办公室(以下称“ONDCP”)拨款多达 290 万美元,用于履行美国对世界反兴奋剂机构的年度会费承诺。ONDCP打算在今年晚些时候转交这一金额的一半多一点。美国将把这部分付款视为一种诚意的表示,或表明美国对确保世界反兴奋剂机构持续治理改革的承诺。美国希望看到足够的进展,以便在今年支付剩余的会费。

Edwin Moses认为,罗琴科夫法是一部改变游戏规则的法规,将对国际体育产生重大影响。当俄罗斯与国际冬季两项联盟主席进行大规模的腐败以及国际举重联合会腐败和掩盖兴奋剂检查这些决定性的时刻到来时,世界反兴奋剂机构和国际奥委会屡次未能发挥领导作用。这就是为什么罗琴科夫法是如此关键的原因。

Jim Weldon发言称,在Rodchenkov揭露俄罗斯系统使用兴奋剂事件之前,WADA和IOC就已经有充足的理由对俄罗斯采取行动。但是,直到Rodchenkov向《纽约时报》披露了真相,WADA和IOC才在刺眼的阳光的照射下被迫从阴影中走出。俄罗斯的犯罪范围之广、之明目张胆,而且都是由俄罗斯政府最高层批准的,所以WADA和IOC的无力作为,或者说共谋,十分令人震惊。WADA和IOC未能以任何有意义的方式追究俄罗斯的责任。最终,俄罗斯遭受了两届奥运会的禁赛,但这很大程度上都是表面惩罚,因为俄罗斯运动员能够参加此后的每届奥运会。自索契奥运会以来,我们对WADA内部的腐败有了更多了解。刑事机关现在已经对WADA的两名董事会成员提出指控。美国作为WADA在各国中最大的资金来源,自2015年以来一直被系统地排除在其执行委员会之外。当美国国会以WADA改正其行为作为进一步提供资金的条件时,现任WADA主席竟敢威胁要将美国运动员驱逐出国际比赛。在这种背景下,很明显,《罗琴科夫法》对于恢复国际体育的诚信和保护纯洁的运动员是至关重要的,因为目前的系统是腐败的,是有目的且无效的,是有深刻矛盾的。可悲的是,《罗琴科夫法》不会使东京奥运会变得纯洁。但国会可以做两件事来加快和扩大《罗琴科夫法》的影响。首先是利用其监督权,确保美国联邦调查局(FBI)和司法部(DOJ)能分配到足够的资源来提起刑事案件。根据《罗琴科夫法》进行的调查将是非常复杂的工作,只有一个骨干人员是远远不够的。鉴于科学的复杂性和国际证据收集的难度,DOJ必须建立工作团队。国会可以做的第二件事是“撕掉给WADA的创可贴”,即扣留WADA的资金,直到它实施关键改革。WADA必须实现完全独立于IOC的政治干预,其执行委员会应主要由前纯洁的运动员和反兴奋剂科学家组成。

Debra LaPrevotte在发言中提到,体育是一个价值数十亿美元的产业,国家、团队、赞助商、教练和犯罪网络都试图从中获利。教练们为了获得收入而承受的压力可能导致他们转向使用兴奋剂和其他提高成绩的活动。被巨大的经济回报和更大的曝光率所激励的赞助商可能会鼓励使用兴奋剂或对犯罪活动视若无睹。对于那些参与运动生物化学和药物制造的人来说,利润似乎大到更值得他们冒险。FBI最近启动了一项新的体育和博彩业诚信计划。这项工作将使特工和情报及金融分析师致力于调查兴奋剂的犯罪方面,以及操纵比赛和赌博相关的犯罪。澳大利亚的反腐败委员会也在调查有组织犯罪在提高运动成绩方面所扮演的角色。

Noah Hoffman提到,东京、北京和其他地方应当大力执行《罗琴科夫法》,运动员们现在可以走进世界任何地方的美国领事馆或大使馆,与执法部门交谈,并分享有关兴奋剂欺诈的信息。在美国,运动员可以通过联系当地的FBI办公室来报告有关兴奋剂欺诈的信息。仅靠《罗琴科夫法》并不能阻止体制内使用兴奋剂的浪潮。国际反兴奋剂系统已经崩溃。IOC和其他体育管理者对WADA和CAS有太多的控制。他们一次又一次地表明,不愿意对协助使用兴奋剂的体育管理者采取有意义的行动。他要求国会和本委员会成员尽其所能改革WADA,帮助ONDCP,确保WADA拥有实现其无兴奋剂运动使命所需的独立性和权力。

在上述证人发言结束后,Ben Cardin与证人以自由发言的形式进行了讨论,内容包括,由于东京奥运会聚焦了全世界的注意力,一旦奥运会结束,就很难在这个问题上获得关注。当知道没有世界反兴奋剂机构,没有国际奥委会认真处理这些问题的时候,如何能够利用东京的聚光灯来推动国际意愿处理这个兴奋剂挑战。美国与世界反兴奋剂机构所做的一切,都必须以美国所珍视的价值观为基础,包括在反兴奋剂方面。可以通过追踪资金来追查后奥运会时期或者任何运动的赞助费用问题,如果资助是基于金牌或获胜团队,且兴奋剂问题已被证实,那么它就是欺诈的收益。也有美国的运动员在使用兴奋剂时被抓,但他们中的大多数人都是独立运作的。俄罗斯的厚颜无耻是独一无二的,且在将国家资源用于这一目的方面也是独一无二的。但是还有其他国家有国家赞助的兴奋剂系统。要修改洗钱法规中特定非法活动的定义,以包括违反《罗琴科夫法》的行为,也要修改《受敲诈勒索者影响和腐败组织法》(RICO)中欺诈的前提行为的定义,以便《罗琴科夫法》中的行为可以被列入满足欺诈活动模式的一系列罪行中。

二、世界反兴奋剂机构主席提交给国际奥委会的报告

2021年7月20日世界反兴奋剂机构(以下称“WADA”)主席WITLD BAŃKA(以下称“BAŃKA”)向国际奥委会(以下称“IOC”)第138届全会提交了报告。主要报告了自2021年3月世界反兴奋剂机构最新所做的十三项工作,包括在东京奥运会前的全球检查、东京奥运会前教育、俄罗斯反兴奋剂机构(RUSADA)的合规与LIMS行动、情报和调查、法律事务等等。

三、德国ARD电视台纪录片《兴奋剂的最高机密——有罪》

2021年7月16日德国ADR电视台播放了纪录片《兴奋剂的最高机密——有罪》,该片主要包括德国科隆反兴奋剂实验室(以下称“科隆实验室”)的一项实验,部分已发生案例,运动员、科隆实验室、法律专家以及WADA和IOC对事件及反兴奋剂体系的看法,并质疑现有反兴奋剂体系等内容构成。纪录片中质疑WADA针对运动员兴奋剂违规的举证责任“严格责任”,并提出“如果要将证明责任全由反兴奋剂机构来承担,那么整个系统都会崩溃。”这是否是运动员接受这个反兴奋剂系统的充分理由?这样的反兴奋剂系统侵犯了人权吗?这是否说明有时候被惩罚的是错误的对象,而不是真正滥用兴奋剂的人?

四、评析

国际奥委会主席托马斯·巴赫曾强调奥运会绝不能成为推进政治目的或者其他潜在分裂目的的平台。但是,事与愿违,东京奥运会自开幕之前到闭幕,整个过程都充斥政治色彩,主要围绕美国、俄罗斯、国际奥委会、世界反兴奋剂机构等,中间交织着白俄罗斯运动员拒绝回国并到波兰寻求政治避难等。

(一)WADA以及IOC面临的挑战和应对

罗琴科夫法的颁布和实施是美国对现有的世界反兴奋剂治理体系的破坏,美国通过国内立法的形式实现其长臂管辖的目的。而赫尔辛基委员会召开的罗琴科夫法听证会则是对WADA以及IOC的直接而全面的挑战,赫尔辛基委员会质疑WADA在处理俄罗斯国家系统使用兴奋剂以及国际举重联合会掩盖兴奋剂检查中的“无能表现”,指出WADA内部存在腐败、不透明的情况,要求WADA实施提高其执行委员会独立性的改革,并且威胁WADA,声称如果WADA的改革未能达到美国的要求,美国将拒绝支付今年剩余会费。如果国际奥委会阻止这一系统性改革,美国将寻求其他替代方案。

ARD电视台播放的纪录片通过对反兴奋剂案件中运动员要承担的“严格责任”提出挑战,倡议对WADA以及IOC实施改革。

与上述质疑WADA和IOC声音相对应的是,7月20日WADA主席BAŃKA向IOC提交的报告。该报告罗列了WADA自今年2月至东京奥运会召开前夕所作的十三项工作,一方面突出WADA近期所做大量工作,另一方面,也体现WADA治理改革审查工作组正在积极推进WADA改革工作。

WADA在7月23日召开的新闻发布会上表示,针对俄罗斯运动员穿着红、白、蓝颜色的制服,在东京奥运会上参加比赛并非WADA想要的结果,“但现在的情况是符合国际体育仲裁院的决定的……也是符合能被接受的标准的。”WADA同时表示,并不担心美国扣留其部分会费,并相信一旦其旷日持久的治理改革进程结束,它将收到全部款项。WADA将在2021年11月举行的基金会理事会会议上做出关于治理改革的决定,希望这将为改善与美国的关系铺平道路[1]。

由此可见,在推动WADA和IOC的治理体系改革等问题上,美国等国家步步紧逼,甚至不惜采用拒交会费等威胁手段,而WADA一方面将俄罗斯处罚的问题“甩锅”给国际体育仲裁院(CAS),另一方面也承诺积极推进改革,以改善与美国的关系。同时,针对俄罗斯问题,WADA一方面在新闻发布会上表示俄罗斯运动员身穿三色制服参加比赛并不是WADA希望看到的,另一方又希望俄罗斯反兴奋剂机构遵守规则和WADA的要求,回到反兴奋剂系统中来[2]。WADA一方面需要对俄罗斯系统使用兴奋剂表明立场,另一方面也希望RUSADA回到WADA的反兴奋剂体系中以加强对美国的制衡。

(二)美国与其他国家在实现其治外法权方面可能采取的合作

Debra LaPrevotte在赫尔辛基委员会听证会上作证时提到“该计划是美国与我们的外国伙伴合作解决体育犯罪的绝佳机会。在许多情况下,我们的外国伙伴已经在为此付出努力了。2019 年,国际刑警组织在意大利和希腊的调查员的带领下开展了各种各样的行动。这项工作涉及33个不同的国家,是对兴奋剂材料的一次大规模打击”。美国联邦调查局负责监督跨国威胁的部门负责人Joseph Gillespie也称,联邦调查局已经与国际刑警组织和欧洲委员会的国家平台网络等实体进行了长时间的讨论,30多个国家在该网络中共同调查体育比赛[3]。哥本哈根集团是指成立于2016年的欧洲委员会国家平台网络,由来自包括德国、英国、澳大利亚、法国等38个国家的协调员组成。

虽然罗琴科夫法是美国制定的一部国内法,但不排除美国会借助其他国家的力量推动罗琴科夫法的在其域外实施。虽然,日本目前并非哥本哈根的成员,但由于日本曾于2003年与美国签订《日美刑事互助条约》,且在前述条约前述后,日本于2004年相应地修改了《国际搜查共助法》以及《关于有组织犯罪的处罚及犯罪收益的规制的相关法律》,因此无需新的立法措施和预算措施,日本就可以协助美国在其境内采取刑事行动。

(三)美国在《海外反腐败法》等域外管辖方面的经验将被借鉴到反兴奋剂领域

美国于1977年颁布《海外反腐败法》,时隔将近三十年后的2006年,挪威石油天然气公司成为《海外反腐败法》第一个执行的外国公司。不同于《海外反腐败法》,美国在域外管辖方面已经积累了丰富的经验,所以才可以在《罗琴科夫法》经参众两院通过后的短时间内,又向国会提交了《保证兴奋剂监督和诉讼法案》,加大《罗琴科夫法》的执法力度。

(四)美国推动WADA及IOC改革的根本原因是实现美国的价值观

Ben Cardin在赫尔辛基委员会听证会上赤裸裸地提到“拜登总统说,我们所有的外交政策都需要以我们的价值观为基础。我们与世界反兴奋剂机构所做的一切,都必须以我们所珍视的价值观为基础,包括在反兴奋剂方面”。WADA以及IOC在运行机制、体系等方面存在很多弊端,这是客观的事实,但美国的推动WADA及IOC改革的根本目的并非协助WADA和IOC完善体育以及反兴奋剂领域的已有体系,而是意图推翻现有体系重建新的体系以实现美国的价值观,保护美国的利益,这一点从美国具有夺金希望的短跑运动员Sha'Carri Richardson因吸食大麻被禁赛1个月[4]而未能参加东京奥运会之后美国总统、美国反兴奋剂机构(USADA)以及赫尔辛基委员会对禁用清单的强烈质疑中可见一斑。

俄罗斯奥委会(ROC)前成员Valery Sysoev向俄罗斯电视表示,“奥林匹克运动很大程度上是由西方国家支持的,这也是为什么西方国家能按照自己的意愿来左右奥林匹克运动。国际奥委会的选举机制滋养腐败行为的产生,美国用自己的经济实力和影响力左右奥运会举办地的选择,并用同样的方法控制WADA”[5]。虽然Valery Sysoev前述发言仍值得推敲,但此次美国表示, WADA的改革如果没有让美国满意,美国将拒绝交纳今年的大部分会费,这将美国试图用自己的经济实力控制WADA的目的毫无遮掩地显露出来。

(五)中国在WADA和IOC改革方面可以采取的立场

如上所述,WADA与IOC在管理体系和运行中确实存在诸多问题,包括IOC通过修改奥林匹克章程扩大自身的权利,WADA在打击反兴奋剂,追究反兴奋剂检查检测手段、技术进步的同时,并未考虑对运动员权利的保护,甚至在部分的国际标准中完全忽略运动员的权利,其权利的过度扩张。但这种弊端的存在并不能完全否认IOC在国际体育领域以及WADA在反兴奋剂领域所发挥的作用,不能以推翻现有的治理体系为代价,而应通过对IOC以及WADA的改革,来完善其现有的治理体系,加强运动员、发展中国家在IOC以及WADA的发言权,特别是增加在IOC、WADA重要部门的人员数量。增强中国在国际体育领域以及世界反兴奋剂领域规则制定权、解释权,加强国际合作,提高中国作为体育强国在国际上的话语权。

(六)推动体育仲裁制度的建设的必要性

目前中国尚未建立完善的体育仲裁制度,特别是涉及兴奋剂争议案件,不服兴奋剂违规处罚决定的当事人只能将争议提交国际体育仲裁院申请仲裁。体育仲裁制度的建立,不仅可以为当事人提供有效的仲裁解决途径,也有助于在体育领域与国际接轨,同时,有利于在不断完善国内体育立法的同时,在司法实践领域积累经验应对国际社会的挑战。

(七)北京冬奥会需要面对的问题

再有六个月冬奥会将在北京开幕,与东京奥运会不同,中国是北京冬奥会的东道国。我们面临什么样的挑战,我们需要如何应对,这些问题需要提前做好准备。

1、在东京奥运会即将闭幕之时,赫尔辛基委员会的成员向美国国会提出了《保证兴奋剂监督和诉讼法案》(Guaranteeing Oversight and Litigation on Doping,GOLD),该法案将加大对兴奋剂欺诈的惩罚力度。如果《保证兴奋剂监督和诉讼法案》获得两院通过,美国将能够更进一步地根据反洗钱和反勒索法而提出相应的刑事指控。参议员Wicker对中国在北京举办的2022年冬奥会表示担忧。众议员Sheila Jackson Lee认为《保证兴奋剂监督和诉讼法案》是进一步打击体育运动中使用兴奋剂的一部分,她希望未来能“密切审查国际奥林匹克委员会、世界反兴奋剂机构和各国际体育联合会的管理人员和官员”[6]。《保证兴奋剂监督和诉讼法案》是否会在北京冬奥会之前获得美国参议院和众议院的通过,我们尚且不知。即使针对罗琴科夫法,由于没有可以参考的案例,所以,我们目前也很难找到直接应对的方法,但我们目前最基本的可以做到,让中国尽量不出现兴奋剂的问题,以不给美国可乘之机。不出现兴奋剂的问题,包括不出现运动员使用兴奋剂的情况,也包括不出现运动员、辅助人员或其他相关人员持有兴奋剂的情况,和不出现生产和售卖兴奋剂的情况。特别针对后者,需要尽快调动多个部门的力量清理市场(特别是互联网市场),以防止在北京冬奥会开幕之前或期间出现所谓化工企业等非法生产和售卖兴奋剂的情况。

同时,我们应密切关注东京奥运会已经报道的多例兴奋剂检测阳性后续的调查和处理,特别关注可能出现的任何长臂管辖。

2、《罗琴科夫法》听证会上提到,美国联邦调查局(FBI)和司法部(DOJ)能分配到足够的资源来提起刑事案件,并且美国政府部门将成立专门的团队展开调查。美国FBI最近启动了一项新的体育和博彩业诚信计划。这项工作将使特工和情报及金融分析师致力于调查兴奋剂的犯罪方面,不排除FBI在奥运会期间在奥运场馆和奥运场馆周边开展活动等。之前的华盛顿邮报中也提到“目前还不清楚联邦调查局在东京奥运会上会有怎样的存在。在女子世界杯上,哥本哈根集团运作了一个小型指挥所,其中包括联邦调查局和其他机构”[7]。为此,我们是否也应该调动司法等力量进行应对?

3、《罗琴科夫法》听证会上提到,美国已经开始通过追查资金的方式,来调查兴奋剂犯罪。通过资金流动展开调查一直是美国惯用的手法,这提示我们在政府资金使用方面需要非常慎重。

4、华盛顿邮报报道,美国联邦调查局已经与国际刑警组织和欧洲委员会的国家平台网络等实体进行了长时间的讨论,30多个国家在该网络中共同调查体育比赛。《罗琴科夫法》听证会中也提到,澳大利亚的反腐败委员会也在调查有组织犯罪在提高运动成绩方面所扮演的角色。因此,我们在关注美国的同时也要关注其他国家在反兴奋剂的动向。

5. 加强对美国国内立法中域外管辖扩张和我国应对的研究,特别是阻断法律制度的研究。

6.结合2008年北京奥运会多部委联动机制,在北京冬奥会之前及其期间建立多部委的联动应急响应机制,在应对赛事安全等问题的同时,增加国际事务的应对和反制。



注释:


[1] WADA confident US will pay up after country withholds part of funding (insidethegames.biz)

[2] https://tass.com/sport/1316895

[3] https://www.washingtonpost.com/sports/2021/04/09/fbi-sports-corruption-rodchenkov-act/

[4] 根据2021年颁布的禁用清单国际标准,四氢大麻酚已经被列入了滥用物质。根据世界反兴奋剂条例第10.2.4条规定,兴奋剂违规涉及滥用物质,如果运动员能够证明该摄入或使用发生在赛外并且与运动能力无关,则禁赛期应当为3个月。如果运动员或其他当事人令人满意地完成了负责结果管理的反兴奋剂组织批准的滥用物质治疗项目,则依照本条款10.2.4.1计算的禁赛期可缩减至1个月。本条款10.2.4.1规定的禁赛期不得依照条款10.6的任何规定而缩减。

[5] https://www.dailynewscatch.com/2021/08/01/russian-athletes-have-proved-they-can-win-without-doping-insists-roc-chief/

https://www.tellerreport.com/sports/2021-08-02-%22the-olympic-movement-supports-the-west%22--sysoev-on-the-role-of-the-ioc--the-risks-of-athletes-in-tokyo-and-the-strengthening-of-wada-s-power.BklEmJcrkK.html

(俄文原采访:https://russian.rt.com/sport/article/891510-sysoev-olimpiada-zapad-mok)

[6] https://www.insidethegames.biz/articles/1111362/helsinki-commission-gold-act

[7] https://www.washingtonpost.com/sports/2021/04/09/fbi-sports-corruption-rodchenkov-act/


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