《深圳经济特区城市更新条例》之搬迁补偿协议预告登记制度解读

作者:钟鸣 穆兆瑞

观点

2021年3月1日,自发布之日起就备受关注和热议的《深圳经济特区城市更新条例》(简称“《条例》”)正式施行。该《条例》作为规范深圳城市更新活动的首部地方性法规,从程序到内容均对既有城市更新制度规则作出了进一步完善。本文将对《条例》的亮点之一“搬迁补偿协议预告登记规则”进行解读,以期与业界同仁共同交流。

一、 制度背景简述

搬迁补偿是城市更新项目中的关键环节,搬迁人通过与被搬迁人签订搬迁补偿协议,明确双方之间的权利义务,将被搬迁房屋相关权益转移到同一主体,从而形成单一主体,取得城市更新项目的实施主体资格。

实务操作中,搬迁补偿协议的违约问题,尤其是物业权利人在签署协议后又对被搬迁房屋另行处置(包括转让、抵押等)、与第三方再次签署搬迁补偿性质的协议文件等“一物二卖”、任意毁约的情况屡见不鲜,使得相关方因此遭受巨大损失。实践中,业界已关注到此类问题并提出相关完善建议,例如:主张实行实时备案制度,而不是目前深圳市多数区域实行的“集中备案”操作(“集中备案”操作是指鉴于现行法规政策没有对备案时间作出具体规定,故部分政府部门前期因担心无法确认是否已形成单一主体、无法确认开发商的实施主体资格,因而拒绝单独就单份搬迁补偿协议进行及时备案,导致出现过长的“已签约、未备案”的空窗期现象),以便在政府相关职能部门尽早确认首次搬迁补偿协议的签约事实,进而一定程度减少被搬迁人再次处置被搬迁房屋的情况。但前述建议措施仅为理论层面的探讨,尚未被立法部门正式采纳。

二、 《条例》相关规定及解读

2020年底发布并于今2021年3月1日施行的《深圳经济特区城市更新条例》在第二十九和第三十一条中,对搬迁补偿协议预告登记制度进行了规定:

《条例》第二十九条:拆除重建类城市更新项目的市场主体与物业权利人应当遵循平等、公平的原则签订搬迁补偿协议。

市城市更新部门应当制定并发布搬迁补偿协议示范文本,包括协议生效时间、生效条件、搬迁补偿标准和方式、协议有效期、权利义务、预告登记约定、不得加改扩建、违约责任等内容。

市场主体应当将已签订的搬迁补偿协议报区城市更新部门备案。区城市更新部门应当将备案信息推送区住房建设部门和不动产登记机构。被搬迁住房属政策性住房的,区住房建设部门应当报市住房建设部门审核。

《条例》第三十一条:搬迁补偿协议签订后,市场主体可以按照约定向不动产登记机构申请办理被搬迁房屋的相关预告登记。

预告登记的期限由双方当事人约定。约定登记有效期间,双方当事人可申请注销预告登记。期限届满或者城市更新项目调出城市更新单元计划的,预告登记失效。预告登记有效期内,未经预告登记权利人一致同意,不动产登记机构不受理被搬迁房屋的不动产转移、抵押或者变更等登记业务。

较之既往城市更新法规政策,上述《条例》规定具有以下亮点:

1、 在搬迁补偿协议示范文本中新增“预告登记约定”

解读:政府引导搬迁补偿双方达成预告登记相关约定,进而在城市更新项目中适用预告登记制度规则,发挥预告登记的“类物权”效果。

搬迁补偿协议内容实际涉及物业权利人对被搬迁房屋相关权益的重新安排,签订搬迁补偿协议实际是对被搬迁房屋的一种物权处分行为,该行为与通常适用预告登记制度规则的房屋买卖等行为具有相同的物权处分特征,故在城市更新搬迁补偿环节援引预告登记制度规则具有其合理性。

笔者认为,由于预告登记制度本身所能够发挥的限制物权处分效力、保障债权实现效果等作用,故其对市场主体而言是一项利好措施,尤其是在周期漫长的城市更新项目中,能够有效帮助市场主体排除第三方就被搬迁房屋再次与物业权利人达成新的约定、实施新的处分。因此,市场主体应会主动引导物业权利人在搬迁补偿协议中约定预告登记相关内容。

2、 规定市场主体可向不动产登记机构申请办理被搬迁房屋的相关预告登记手续

解读:搬迁补偿协议预告登记申请的受理机关为不动产登记机构,这与其他类型的预告登记实现方式相一致。但笔者注意到,《条例》第三十一条所使用的字眼是“可以”,而非“应当”,即搬迁补偿双方之间是在自由、自愿、协商一致的基础上就预告登记相关事宜达成的约定,法律并不强制要求所有搬迁补偿协议中必须具备预告登记条款,这与深圳城市更新一直遵循“政府引导、市场运作”的原则相吻合。因此,预告登记约定作为搬迁补偿协议中的或有条款,全凭签约主体的意志决定是否保留,而未约定预告登记条款的搬迁补偿协议仍能向城市更新部门进行备案,不影响整个城市更新项目的后续推进。

另,经笔者咨询深圳市城市更新部门工作人员,搬迁补偿协议的预告登记规则应仅能适用于以物业权利人持有红皮《不动产权证证书》/《房地产证》(简称“红皮证书”)为代表的部分情况,而其他情况(例如:仅持有“两证一书”(《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《兴建住宅用地批准通知书》)、或仅持有《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报收件回执》、或无任何权属资料的情况等)虽不影响城市更新项目确权阶段的工作,但却可能无法实际办理预告登记手续。原因在于不动产登记部门的不动产登记系统中可能没有其他情况下的不动产登记信息,即缺少该等不动产的坐落、面积、名称等基础信息,所以无处记录预告登记的内容。这也预示了预告登记规则在适用中将面临的实务操作难题:现实中,未持有红皮证书的其他情况广泛存在,如预告登记制度仅能适用于以持有红皮证书为代表的部分情况,而非全部适用,则该制度施行效果也将受限于适用范围的“先天不足”。

3、 结合城市更新项目特征,规定此类预告登记的期限、注销、失效相关内容

解读:如前所述,基于搬迁补偿协议预告登记制度意思自治的基本特征,预告登记的期限是由签约双方当事人自行约定的,而一旦达成约定,除非期满或城市更新项目调出城市更新单元计划,否则预告登记持续有效,未经预告登记权利人一致同意,不动产登记机构将不受理被搬迁房屋的不动产转移、抵押或者变更等登记业务,处分被搬迁房屋的行为将不发生物权效力。


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