“小院高墙”?——美对华出口管制法律体系再分析

作者:詹凯

观点

近期,外媒频繁的引用一个新创的政策词汇来形容拜登的对华外交政策的某些转变,“小院高墙”(small yard, high fence)这个词取代了特朗普时代的“脱钩”(decoupling)成为新的华盛顿对华的新风向标。小院高墙非常形象的勾勒出两个方面的政策举措,一、美国对华竞争的主战场缩减到尖端科技领域,而放弃特朗普政府在对华贸易战这种无差别狂轰滥炸。二、在这些关键领域加强对中国科技企业的出口限制,这意味着拜登政府很有可能继承乃至进一步加强特朗普政府在出口管制体系下对中国的限制。鉴此,本文希望通过梳理美国近年来在出口管制体系下的法律和政策动向,来预测拜登政府下一步的筑墙举措。

01 特朗普政府对华出口管制政策小结

过去十年间,随着中国综合国力和制造业技术的崛起,美国国内对中国的防范意识在奥巴马政府的后期开始逐步升温。特别是2015年《20**》计划提出在新一代信息技术、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶等关键领域实现技术世界领先的目标以及配套的*人计划对美国政府和美国社会产生了很大触动。

为应对中国对美国的技术竞争,美国内部推动了几项立法。首先是对美国外资投资委员会及其配套政策进行了变革,制定了《外国投资风险审查改革法》,以对中国对美收购进行严格审查;其次就是于2018年颁布了新的《出口管制改革法》,该法案将出口审查的重点和潜在管控放在“新兴和基础技术”上,并修订了出口许可程序,要求衡量出口是否会对“美国国防工业基础产生重大不利影响”,并将以下技术领域列为其重点监控和关注的领域:(1) 生物技术;(2) 人工智能和机器技术学习;(3) 定位、 导航和计时技术;(4) 微处理器技术;(5) 领 先的计算机技术;(6) 数据分析技术;(7) 量子信息和传感技术;(8) 物流技术;(9) 增材制造(例如3D打印);(10) 机器人技术;(11) 人机接口;(12) 超高音速;(13) 先进材 料;和 (14) 先进的监控技术。我们可以对比得出,20**行动纲领和美国重点管控的领域多有重合之处。
此外,《出口管制改革法》大大增强了美国总统在整个出口管制体制中的作用,要求美国总统领导整个出口管制工作,并对其大量赋权。我们可以看到之后特朗普领导的商务部和其他联邦政府机构频繁的使用实体清单等各种出口管制措施,对以上技术领域的中国企业重点实施限制措施。

据不完全统计,特朗普执政期间将大约将300多家中国企业列入的实体清单、特别指定国民和被封锁人员、军事最终用户清单等各种出口管制的清单中。从而基本达到了对中国重点关键技术行业如芯片制造、5G、光刻机等重点行业的围堵。

02 出口管制体制的基本运行机制

要了解美国下一步的动向,首先需要了解美国出口管制的基本体系。美国的出口管制体系非常的复杂,根据法律管辖的不同一般分为对民用产品和军用产品的管辖。一是民用品出口管制法律体系,由1979 年《出口管理法》(EAA)及其实施细则《出口管理条例》(EAR)构成;二是军品出口管制法律体系,由《武器出口管制法》 (AECA) 及其施行条例《国际武器贸易条例》 (ITAR)构成。由于目前中国主要受限制领域集中在民用或者军民两用产品则本文主要讨论民用商业领域的管制体制,即以EAR为主要的研究对象。


从总体上看,EAR体系下对美国产品的出口采取了“两头堵”,“三条线”的管制策略。
所谓两头堵,就是要求美国企业在出口各类货物时需要根据产品的类型核对商业管制清单,同时结合出口产品的目的地判断某样具体产品是否需要申请出口许可证。比如某种出口产品,可能因为核不扩散原因需要许可证才能出口到亚美尼亚。而阿尔及利亚可能不需要出口许可而获得某种受武器禁运条约管制的某种产品。而三条线是除了鉴别出口产品属性和对产品进行出口目的地的宏观管理外,用具体的清单对不同的产品终端用户进行不同性质的管控。目前在EAR下有四种清单,分别是包括实体清单、未确认清单,拒绝方清单和军事最终用用户清单。

除了商务部BIS根据EAR管辖的上述四种清单。还有以下清单需要在企业出口过程中甄别:

美国国务院主管的两个清单:

1.国际安全和防扩散局根据国际防扩散条约制订的防扩散清单。

2.国防贸易管制理事会根据《武器出口管制法案》(AECA)和《国际武器贸易条例》(ITAR)制定的武器出口禁止清单(AECA Debarred list)财政部主管的五个清单:

       1.特别制定国民和被封锁人员清单(SDN清单)
       2.规避制裁的外国人清单(FSEs清单)
       3.行业制裁识别名单(SSI清单)
       4.巴勒斯坦立法会清单(PLC清单)
       5.代理账户或通汇账户制裁清单(Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions (CAPTA)  清单)

       其他清单:包括商务部和国防部发布的涉军企业清单。

       通过以上的对目的地国家的宏观控制和对具体企业的精确打击,美国从而构建了完整的出口管制体系。

03美国当前对华出口管制的特点   

笔者结合美国商务部的相关数据以及对目前大部分清单上榜的中国企业情况的分析总结出以下美国对华出口管制的显著特点:

1.相对于中美的贸易体量,受到出口管制的总量很小,这也意味着美收紧对华出口限制的空间很大。

(以上图表数据来源于美国海关统计。其中EAR99指商品属于美国商务部管辖,并且未在商业管制清单中列出,则其属于EAR99分类。EAR99物品通常由低技术含量或消费品组成,在许多情况下不需要许可证。如果打算将EAR99物品出口到禁运国家,或者涉及受禁止的最终用途,或者出口给受管制的最终用户,则可能需要获得许可证。)

2019年,美国对华出口的1066亿美元的出口中有1047亿不需要出口许可。其中约有17亿美元的出口产品需要某种许可程序,但是约有12亿美元的产品享有许可豁免。大概只有约5亿美元的出口产品真正需要获得BIS的许可。

2.现有名单的指向性很强,主要针对*企,具有国际竞争高科技企业和研究型机构。

在国资直管的97个*企中约有一半的已经被列入出口管制的某个清单中。截至目前2月27日,实体清单、军事最终用户清单、涉军企业清单和SDN清单共有669家中国企业(包括香港企业)上榜,其中,*企或者*企控股的子公司上榜158家,达到了23.6%。如果除去SDN名单,则比例更为惊人,达到了30%。此外该结果排除了榜单上的地方国企,机关和大学等非盈利性机构。可见,美国对中国国有资本的忌惮。

除了国有企业之外*为、中*、小*及其控股公司、整个产业链上下游供应商也是重灾区。其反应了美国对具有国际竞争力的中国科技领域巨头的全力压制。

3.除了科技因素外,**形态问题也被美国作为出口制裁的规范对象,体现了其经济手段**化的倾向。




 

04对拜登政府在出口管制体系下的动作预判和对策

1.保持乃至加强对*企,具有国际竞争高科技企业和研究型机构的清单控制。拜登政府“小院”针对的就是科技领域,高墙重在围困“*企”。这种既定策略预计仍将延续。2.拜登政府可能会着重梳理CCL清单,并加强出口管制措施的执行力度。近期拜登政府开始对关键技术的供应链开始了全面的梳理工作,其后果很有可能涉及CCL清单的调整,实现对中国的两头堵,包括对高科技产品更细致和完善的清单分类和对中国作为最终目的地的产品再次要求许可证。事实上,美国历史上一直保持了对华出口的严格出口管理制度。直到近期才开放了在民用领域出于国家安全原因对中国的宇航技术、微电子技术和半导体技术的出口许可要求,这完全是考虑到中国市场的巨大经济利益,并在美国企业的强烈要求下而作出的。随着近期中美竞争的激烈,在这些高科技领域越来越可能被BIS重新恢复出口许可制度。同时,BIS也可能收紧目前的许可证豁免制度,从而给中国企业的进口制造更大障碍。
3.某些**形态问题将成为出口管制的重点关注领域。拜登政府一向重视对上述**形态领域的宣教。预计一批涉及敏感领域的中国公司可能沦为新一轮制裁的重点。
4.美国将积极寻求与盟友在出口管制领域的横向协作,切断中国企业从其他发达国家获取核心技术的可能。

作为中国企业,特别是*企、科技领域的领军企业、涉及敏感问题的企业当务之急应该建立涉美出口管制合规体系。需要首先对自己的业务产品进行梳理,对可能涉及美国出口管制的产品进行内部梳理,并寻找可能的替代方案。对企业的外部合作对象进行甄别,主动识别需要美国出口管制许可的中国企业,防止因为自身疏忽而触犯美出口管制体系,造成罚款或者被制裁等惩罚。
在应对美当局的出口管制调查或者询问中应该主动通过美方法律保护自身合法权益。既不应采取不予理睬,也不应全盘托出等非专业应对方式。
总之,在新的“小院高墙”政策下,中国企业的涉美合规问题值得我们高度重视和小心谨慎处理。


作者

作者动态

作者其他文章

相关领域

Copyright © 1998-2018 新葡集团3522 京ICP备11012394号
Baidu
sogou
欣昌电子有限公司 凯祥电子有限公司 利仁电子有限公司 金广电子有限公司 干瑞电子有限公司 弘康电子有限公司 大鼎电子有限公司 复禄电子有限公司 万美电子有限公司 厚辉电子有限公司