浅议政府法律顾问在协助处理行政复议案件时需关注的几个问题

作者:张秀超 慕娟

观点

笔者作为基层人民政府的法律顾问,曾参与处理了多起以顾问单位作为被申请人的行政复议案件。对于收到行政复议案件通知书后的处理流程和答复工作,根据我国现行的《行政复议法》、《行政复议法实施条例》等法律法规的规定并结合处理该项事务的实践经验,浅谈几点认识和体会。

一、行政复议是一种行政救济手段,是复议机关依照法定程序作出的具体行政行为,具有一定的司法性因素

《行政复议法》第一条规定,为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。

行政复议是基于行政相对人请求而启动的一项法律救济制度,通过行政系统内部的自我纠错,来维护行政相对人的合法权益。通常而言,行政复议的整个流程是从申请人提出复议申请开始,经复议机关依法审查受理后,在规定时间内向被申请人发出复议答复通知书,要求被申请人在法定时间内提交书面答复及作出具体行政行为时的证据、依据和其他有关材料,由复议人员根据材料具体审查行政行为是否合法、适当,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,制作行政复议决定书并送达的一项具体行政行为。

二、政府部门对于行政复议纠错结果不具有可诉性

行政复议是行政系统内部自我纠错的一项重要制度,是复议机关对被申请人违法或不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错行为。申请人如果对复议决定书不服的,可以在规定期限内提起行政诉讼。但对于被申请人而言,复议机关作出的纠错结果不具有可诉性,必须遵守和履行,以确保违法、不当的行政行为被撤销或废止,从而提高行政效率。当然这也从另一个角度,要求行政机关必须重视行政复议答复处理工作,避免因工作上的不重视导致行政行为被纠错。

三、复议答复的注意事项

(一)被申请人的答复时限

收到上级机关寄送的复议答复通知书后,就要开始着手准备答复事宜。这其中有一个小细节,需要先确认具体的收件时间。《行政复议法》规定的答复时限为十日,被申请人需自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。考虑到行政机关内部公文的流转过程,确实存在收件几日后才将通知书转交到答复部门或顾问律师手中的情行,这就需要法律顾问事先做好沟通工作,以确保有充分的答复时间。

此外,根据《行政复议法》、《民事诉讼法》等的规定,期间开始的时和日不计算在期间内,即应从收到申请书副本或者申请笔录复印件的第二日开始计算;同时,前述规定的10日为自然日,不能扣除节假日,但如果期间届满的最后一日是节假日的,则期间届满的日期可以顺延到节假日后的第一个工作日。

(二)与作出被申请具体行政行为的机关进行沟通,梳理案件事实和法律政策背景,确认答复内容和证据等材料

因被申请具体行政行为可能涉及的行政机关不同,具体适用的行政法律规范不同,所以在收到案件后,需要与行政机关联络人或办公室对接具体的负责人,就案涉的法律法规及政策规定、案件事实的梳理、法律关系定性等问题进行具体的交流和沟通。然后根据时间安排,完成行政复议答复书的撰写、案件证据和其他材料的整理、报送工作。如行政复议案件存在行政行为违法风险,则需要提前与行政机关负责人进行沟通,提示法律风险,为后续可能涉及的法律后果及处置预案进行相应准备。

此外,行政复议案件一般为书面审理,但根据案件的具体情况,复议机关认为确有必要的,也可以调查取证,进行询问,或采取听证的方式审理案件。

(三)复议答复中会涉及到的几个问题

1.审查复议申请是否符合法定的申请条件

《行政复议法实施条例》第二十八条规定了行政复议申请的条件,包括但不限于有明确的申请人和符合规定的被申请人,申请人与具体行政行为有利害关系,在法定申请期限内提出复议申请,属于行政复议法规定的行政复议范围等七项内容。法律顾问在接到复议答复通知书之后,也应对照审查案涉申请是否符合法定的申请条件,如确实不符合的,也可以此向复议机关主张驳回申请人的复议申请。

其中,审查复议申请人与被申请复议的行政行为具有利害关系,在实践中属于较为复杂及重要的一项内容。《行政复议法》及《行政复议法实施条例》本身未对“利害关系”进行明确说明,2018年2月6日最高人民法院签发的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》对行政诉讼中的利害关系进行了详细的说明和列举,可将其作为行政复议案件中确认利害关系的参考。前述司法解释第十二条的规定,与行政行为有利害关系,主要包括以下情形:(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;(二)在行政复议等行政程序中被追加为第三人的;(三)要求行政机关依法追究加害人法律责任的;(四)撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的;(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的;(六)其他与行政行为有利害关系的情形。

“利害关系”是一抽象法律概念,为明确行政法上的利害关系,最高人民法院在刘广明诉张家港市人民政府行政复议案〔(2017)最高法行申169号〕中将 “保护规范理论”引入判决。根据该案的裁判要旨:1)对“利害关系”的阐释,定义为公法上而不是私法上的利害关系,只有主观公权利,即公法领域权利和利益,受到行政行为影响,存在受到损害的可能性的当事人,才与行政行为具有法律上的利害关系。2)以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系,即是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益(以下统称权益),作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。3)在对行政法所保护的权益范围进行界定的过程中,如果在对行政法规范进行文义解释后仍存有歧义,可参酌整个行政法规范体系、行政法的立法宗旨以及行政行为的目的、内容和性质等综合进行判断,以便能够扩大法律所保护利益的范围。

换言之,如果申请人主张的合法权益,并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的行政法上的权益,则申请人就不具备相应主体资格,复议机关应依法驳回申请人的复议申请。

此外,就是否属于行政复议法规定的行政复议范围的判断,可参见《行政复议法》第二章的有关规定,本文在此不做赘述。需要提示的是,对于某些行为是否属于行政复议案件范围的,还需要结合具体内容进行判断。例如对信访人出具的信访答复意见,就不能简单地认为信访答复是一种告知而非行政行为。如果结合信访答复的具体内容,发现其实质上侵害了信访人的主观公权利,该答复行为则属于行政行为,具有可复议性。

2.审查被申请行政行为的合法性与合理性

行政复议与行政诉讼不同,除了依法审查被申请行政行为的合法性外,还需要审查行为的合理性,即行政机关的裁量行为要做到合理、恰当和适量。换言之,行政行为除了要符合法定的权限、内容、程序以外,还要求行政机关在实施行政行为时必须符合行政的目的,适当、合理地行使自由裁量权,避免权利被滥用。

3.收到复议决定书后的工作内容

收到复议决定书后,根据复议决定的不同内容,法律顾问还需要及时与行政机关的具体职能部门反馈并沟通后续工作。对于决定维持的行政执法类案件,应及时对接执法部门,正确计算期间以便后者及时实施行政处罚或申请强制执行。对于决定被申请人限期履行法定职责或责令限期重新作出具体行政行为的案件,应提示行政机关在限期内依法作出。同时对于被撤销具体行政行为或被确认行政行为违法等案件,还需要及时向行政机关提交案涉纠错行为的研判总结,提示同类行为的法律风险。

以上几个问题,是我们在处理行政复议答复工作中的一些浅薄体会和总结,希望能与从事相关工作的同仁进一步交流和讨论。


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