刍议“完善四级法院审级职能定位改革”

作者:杜连军 褚智林

观点

改革和完善我国四级法院审级的职能定位是中央《关于政法领域全面深化改革的实施意见》确定的重要改革任务,相关工作要求也被明确列入《法治中国建设规划(2020—2025年)》。2021年8月20日全国人大常委会授权在最高人民法院本院及北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、重庆、四川、陕西12个省、直辖市组织开展为期两年的审级制度改革试点,较大程度调整了三大诉讼程序的审级及再审制度。2021年9月27日,最高人民法院印发了《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》(以下简称《试点办法》) ,标志着我国四级法院审级职能定位改革正式拉开序幕。

一、审级制度目前存在的主要问题——四级法院的司法职能趋同制约了司法效能进一步提升

审级制度一般是指“审判机关在组织体系上的层级划分以及诉讼案件须经几级法院审理后才告终结的制度”[①]。在现行四级两审终审的审级制度下,我国四级法院职能存在趋同,四级法院均可受理一审案件,且案件在具体受理过程中未能很好的分流,形成了一种不太合理的“柱形结构”。而理想的审级制度应当是一种“金字塔”型结构:让一审重在解决事实认定和法律适用,二审重在解决事实法律争议、实现二审终审,再审重在解决依法纠错、维护裁判权威;[②]且低层级法院主要承担事实认定,高层级法院更多承担统一法律适用,审判监督功能。在这种金字塔型的审级制度中,案件被层层过滤,审理的重心集中在基层,最高人民法院更多作为政策型法院发挥其统一法律适用尺度,监督地方各级人民法院和专门人民法院审判工作的职能,而不宜过多承担具体的案件审判职责。

在我国的民事诉讼中,这种四级法院司法职能趋同的表现尤为明显。在本次审级制度改革之前,当事人一方住所地不在受理法院所处省级行政辖区的第一审民商事案件,北京、上海、江苏、浙江、广东高级人民法院,管辖诉讼标的额3亿元以上一审民商事案件,所辖中级人民法院管辖诉讼标的额5000万元以上一审民商事案件。[③]这种以诉讼标的额简单划分级别管辖的设计,使得对于诉讼标的额上亿元的民商事案件,最高人民法院实际沦为了二审法院。而且随着我国的经济发展,动辄上亿元的民商事争议已经极为常见,最高法院实际承担了与其定位不相符的大量具体案件的二审审判职能。


作为对比,刑事诉讼中的金字塔型审级制度贯彻的较为彻底,以笔者近期承办的案件为例,某涉案金额6亿余元的职务侵占案仅仅只在基层法院审理,某起16亿余元的诈骗案件也仅仅是中级人民法院一审。但刑事诉讼的问题则更体现的是僵化的级别管辖制度带来的缺陷,具有规则意义、涉及重大利益以及地方保护主义色彩的疑难复杂案件难以上调审级,实质性的公正审理有时得不到保障。可见本次四级法院审级制度改革对于司法实务的困境极具现实意义。

二、审级制度改革方案的现实困境

纵观本次最高法印发的《试点办法》,完善四级法院审级职能的基本思路就是:1.逐步实现第一审民事、行政案件案件主要由基层人民法院审理、少量由中级人民法院审理;2.提高民事、行政诉讼案件向最高院再审的门槛,将民事、行政诉讼案件再审审查主要交由高级人民法院执行,最高法院原则上只审理法律适用分歧案件;3.细化提级审理制度,对5类特殊类型案件的刑事、民事、行政诉讼案件可以上调审级审理。


针对这一思路,有以下几个值得思考的问题:


(一)4类县级政府作为被告的行政诉讼由基层人民法院审理能否经得起实践考验

根据《试点办法》配套的最高人民法院《关于调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》(法发〔2021〕27号):“当事人住所地均在或者均不在受理法院所处省级行政辖区的,中级人民法院管辖诉讼标的额5亿元以上的第一审民事案件。”“当事人一方住所地不在受理法院所处省级行政辖区的,中级人民法院管辖诉讼标的额1亿元以上的第一审民事案件。”也就是说原则上高级人民法院不会再因诉讼标的过高成为一审法院,案件基本下放到基层法院审理,部分标的过高的案件才由中级人民法院一审,解决上述民事诉讼中的四级法院审级功能的趋同问题。


由此可见,最高人民法院在民事诉讼中实现事实审判中心下放到基层的操作方法只是修改了原先司法解释的规定,本身就在最高人民法院司法解释权限的范畴之中。同时根据《民事诉讼法》第17条:“基层人民法院管辖第一审民事案件,但本法另有规定的除外。”可以说本次审级制度改革在民事诉讼领域中恰恰遵循了《民事诉讼法》本意,在公正性、合理性不存在问题。


与之相对应的,行政诉讼将案件级别管辖下放的方式则是在全国人大常委会的授权之下调整适用了《行政诉讼法》的第15条,将原先由中级人民法院审理的县级、地市级人民政府为被告的政府信息公开案件、不履行法定职责的案件、行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件、土地、山林等自然资源权属争议行政裁决案件等4类第一审行政案件,交由基层人民法院管辖。


《行政诉讼法》第15条规定,对县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件是中级法院管辖第一审行政案件范围。该条规定初衷是通过提级管辖方式,实现以县级政府为被告行政案件从基层法院向中级法院移动,来破解基层法院在审理以区(县)政府为被告行政案件中遇到的地方保护和行政干预难题,对实现司法公正有着积极意义。[④]


而本次《试点办法》将4类涉县、地级政府的行政诉讼案件再次下放基层法院,所给出的理由为:“实践中,部分行政案件虽以县级以上地方人民政府为被告,但审理难度不大,基本不存在地方干预,由基层人民法院管辖,更有利于实质性化解矛盾纠纷。”[⑤]


《试点办法》给出的这种理由似乎并不充分。首先,《试点办法》所述的4类案件,关于政府信息公开及不予受理等偏程序性的行政行为案件审理难度自然不高,但是认为县级政府不履行法定职责、自然资源权属争议案件属于审理难度不大的案件并不符合经验判断,也缺乏实证依据。


其次,行政诉讼的标的是行政机关具体行政行为的合法性,其审理难度和政府层级实际上是直接挂钩的,让县级法院审理同级政府作出的行政行为合法性,难言审理难度不大;


最后,《试点办法》的理解与适用中提到的“基本不存在地方干预”这一说法,十分模糊。“基本不存在”表示还是存在干预的可能性,同时“基本不存在干预”的说法是否有明确的实证调研依据足以支持改变《行政诉讼法》延续多年的审级设定,并不确定。


比较合理的解释,本次审级制度改革的改变更多是基于“平衡论”而不是“限权论”的考量。为了更好的贯彻四级法院的审级制度的目标,贯彻一审法院解决事实争议的诉讼地位,将一些对公民权利影响较小的行政诉讼案件下放到基层法院审理。作为对比“因土地房屋征收、征用、补偿、责令停产停业、吊销相关证照等对当事人合法权益可能产生较大影响的行政行为引起的第一审行政案件,仍由中级人民法院管辖,确保案件能够得到公正审理”,以实现公正和效率较好平衡。同时作为审级制度改革重点内容的提级审理制度也能对基层法院审理的上述4类案件公正审理发挥一定作用。但笔者仍然认为这样的改动过于武断,有待改革试点的2年中进一步观察。


(二)案件提级管辖机制“职权化构造”过于明显,难以发挥其制度功效

本次审级制度改革针对三大诉讼法均明确了发展和完善“提级审理制度”。但必须要指出的是本次的《试点办法》体现出对于提级管辖制度的“发展和完善”力度极为有限。


关于案件提级管辖机制,《民事诉讼法》第三十八条第二款、《刑事诉讼法》第二十四条、《行政诉讼法》第二十四条第二款均有规定。最高人民法院印发的《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》(法发〔2010〕61号)也曾就相关机制运行提出要求。《试点实施办法》第四条至第十条在三大诉讼法相关规定的框架下,进一步明确了“特殊类型案件”的识别标准和“自下而上流转”的操作流程。


例如刑事诉讼法第24条规定的是:“上级人民法院在必要的时候可以审判下级人民法院管辖的第一审刑事案件”、“下级人民法院认为案情重大、复杂需要由上级人民法院审判的第一审刑事案件,可以请求移送”。本次《试点办法》重点明确了“有必要”提级管辖的具体情形,基层法院到中级人民法院的提级管辖情形为5种:1.涉及重大国家利益、社会公共利益,不宜由基层人民法院审理的;2.在辖区内属于新类型,且案情疑难复杂的;3.具有普遍法律适用指导意义的;4.上一级人民法院或者其辖区内各基层人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧,截至案件审理时仍未解决的;5.由中级人民法院一审更有利于公正审理的。而中级到高级人民法院提级的情形主要是1前述5种情形的后3种。


而考察《试点办法》关于提级管辖的相关条文,能够明显发现,提及管辖的具体情形仍然较为概括,可操作性不强。提级管辖的运行逻辑仍然遵循原先由受理法院依职权推进的方式,基本上是由受理案件的法院依职权审查符合法定情形进而上报,或者上级法院依职权发现决定提审,而诉讼程序并未给诉讼参与人留出影响程序运行的空间。提级审理制度这种过分依赖上下级法院的“职权化构造”,才是一直未被有效激活、充分运用的主要原因,而并非是提级必要性的理由不够明确。


值得欣慰的是《试点办法》的理解与适用中也提到“下一步,有条件、有基础的人民法院可以探索建立当事人申请提级管辖机制,发挥当事人的监督作用,但必须注意与级别管辖异议机制相区别,防止权利滥用。”最高院在推进“提级管辖制度的当事人化”上过于保守、谨慎,似乎主要是害怕出现民事诉讼中管辖权异议被过分滥用的情况出现,架空了本次审级制度改革的目标。


但是笔者认为如果不能有效推动“提级管辖制度”形成当事人化诉讼构造,“提级制度改革”恐难以实际发挥其案件分流的作用。值得一提的是,在刑事诉讼中,关于建立成熟的“管辖权异议”制度的倡议已经讨论多年,但实际上刑事诉讼中的地域、级别管辖相对较为明确,实践中的主要诉求在于许多案件存在个案干预或“诉讼主客场”的问题,希望受诉法院能够整体回避。这种诉求恰恰符合“审级制度改革”中对“提级管辖制度”的定位。如果能如《试点办法》的理解与适用中谈到的有条件、有基础的人民法院探索建立当事人申请提级管辖机制,刑事诉讼中这一老大难的问题将得到有效解决,也能为其他诉讼中的提级管辖制度运行提供大量经验。


(三)配套措施亟需跟上

“徒法不足以自行”,良好的改革方案有赖于明确、充实的配套措施保障。本次的完善四级法院审级职能改革的最终目的是“实现审判重心进一步下沉的同时,推动将涉及重大国家利益、社会公共利益和具有普遍法律适用指导意义的案件交由较高层级法院审理,逐步实现基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷;中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争;高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度;最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。”


而这一改革目标可以很明确的看出,大量的诉讼案件今后将主要集中在基层及中级人民法院。但是就目前来看,基层法院的“人、财、物”的配置不足以实现这一目标,因此必须对内设机构和人员编制进行以下的改革:


1.机构设置上,以方便基层法院履职为重心定编定员

《试点办法》自2021年10月1日即刻实施,相应试点地区的行政诉讼、民事诉讼的级别管辖发生大幅度调整。而与此同时《试点办法》第21条规定:“各高级人民法院应当结合试点工作实际,在中央相关政策指导下,积极争取省级组织部门、机构编制部门的支持配合,优化辖区法院的机构人员编制、员额,推动编制、员额配置向基层和办案一线倾斜。关于优化各级人民法院编制机构、法官配备的相关问题,另行规定。”


可见,本次四级法院审级职能定位改革似乎存在“兵马先行而粮草未动”的情况。诉讼案件受理的分布发生大幅度改变的同时,与案件量分布相适应的人员编制尚处于“研究、争取”阶段,不难想象,在配套措施跟进之前,基层法院“案多人少”的情况将进一步加剧。


而审级制度改革的当务之急,是在审判重心进一步下沉的背景下,将人员队伍进一步向中级、基层人民法院倾斜,以更加符合“金字塔”的模型构造。具体做法上:


首先,引导高、中级人民法院的已入额法官流向基层。在前述审判职能合理调配的基础上,高级、中级人民法院已基本上不审理或者极少审理一审案件,如此,随着案件受理总量的明显下降,高级、中级人民法院的员额法官势必过剩。可构建引导这些富余出来的员额法官流入基层法院的机制,一来可弥补基层法院审判力量的不足,二来可以借助他们把上级法院的审判理念和高超的能力水平带到基层,实现上下互动。[⑥]在充分减轻基层、中级人民法院办案压力的同时,随之提高审查、认定案件事实证据的能力,彻底夯实四级两审制的基础。


其次,引导法官助理等人力资源向基层倾斜,将员额配置等资源充分向基层法院倾斜,以保证基层法院拥有与承担的大量增加的审判任务相匹配的审理能力和保障能力。


2.以上下级的监督关系合理设立考核标准

实现审级制度改革目标离不开落实和理顺上下级法院之间的监督关系。在审判管理方面,层级越高的法院的审判管理应当越宏观,越往下级越应当体现精细化管理,以体现各层级法院的自治,而不是上级法院通过诸多的数据指标考核,不断强化对下级法院的单向控制,这种以细化的考核为形式,以“领导”为实质的管理模式,促使下级法院将上级法院当然地看成自己的领导机关,遇到拿捏不准的重大、疑难问题,习惯性地向上级法院请示汇报,加剧了上、下级法院之间关系的行政化。如果继续放任监督关系异化为领导关系这一违背司法规律的现象发展,将不利于基层法院发挥准确认定事实,中级法院精准定分止争的职能定位。


注释:

[1] 章武生:《司法公正的路径选择:从体制到程序》,中国法制出版社2010年版,第222页。

[2] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》四、保证公正司法,提高司法公信力。

[3] 最高人民法院《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》(法发[2015]7号)。

[4] 程琥:《国家治理现代化与行政审判体制改革——兼论跳出行政诉讼管辖改革周期率的因应之道》,载《中国应用法学》,2021年第3期。

[5] 最高人民法院 刘峥、何 帆:《<最高人民法院关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法>的理解与适用》.

[6] 许海燕,徐冬冬:论与审级相匹配的人民法院内部构造——侧重于基层实践的考察,铁道警察学院学报2020年第3期。


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