关于商用卫星制造、发射、运行及图像拍摄和使用应取得资质及办理流程的法律解析

作者:刘晓砚 钟毓 侯佳彤

观点

近年来,商业航天已经成为全球航天发展的新动力。世界主要航天国家相继出台相关政策和法律法规,鼓励并推动商业航天的发展,业务范围从传统的商业卫星发射,商业卫星应用,扩展到商业载人航天飞行等领域。面对全球商业航天迅猛发展的态势,中国紧跟世界步伐发展商业航天。

2014年11月,国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,引导民营资本参与卫星产业应用和发展。此后,中国民营商业航天正式起步。一方面,出台政策鼓励更多资本参与研制、发射和运营商业卫星,开展增值服务;另一方面,通过传统航天企业带动商业航天发展,积极开放供应链,加强资源共享,促进技术发展,创新商业模式。

2020年1月,中国航天科技集团有限公司发布《中国航天科技活动蓝皮书(2019年)》。蓝皮书指出,当前,中国商业卫星发展势头强劲,卫星制造主体数量快速增长,呈现梯队化、多元化发展趋势。商业遥感卫星领域,2019年中国研制发射20颗卫星,在轨商业遥感卫星总数近40颗,大多数是面向商业以及公共领域的微纳卫星,此外还包含部分较高性能的小卫星。商业技术试验卫星领域,2019年中国研制发射10余颗卫星,在轨商业技术试验卫星总数超过20颗。

在我国,卫星应用已经成为信息产业的重要组成部分。卫星应用中的导航系统、遥感系统与新一代信息技术融合,成为了支撑新兴产业的核心要素。同时卫星应用产业也呈现出新形态:国家战略安全形态正向卫星导航、卫星通信、卫星遥感与国防装备信息化结合的方向发展;国民经济应用形态向着卫星应用与互联网、大数据、云计算等智能技术结合的趋势前景;卫星应用技术和产品向信息融合、综合应用与服务发展。

根据我们过往商用卫星项目的经验,我们从商用卫星制造、发射和运行应当取得的许可和资质认证,以及图像拍摄和使用应当取得的许可和资质认证两个方面进行解析,以分析和提示从事商业卫星相关业务经营需要关注的资质和合规要点。

一、商用卫星制造、发射和运行应当取得的许可和资质认证

1.遥感卫星系统建设需要履行国务院投资主管部门的核准程序

根据《企业投资项目核准和备案管理办法》和《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2016年本)的通知》(国发〔2016〕72号)规定以及我们向国家发展与改革委员会高新技术司的电话咨询,民用卫星制造,由国务院投资主管部门核准,企业未依法办理核准手续开工建设或者未按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设的,由核准机关责令停止建设或者责令停产,对企业处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款。

总结:根据上述规定,企业应当就其制造卫星项目向国务院投资主管部门(国家发展与改革委员会)办理核准手续,否则存在被责令停产、罚款的风险。

2.卫星网络需要进行申报、协调与登记

根据《卫星网络申报协调与登记维护管理办法(试行)》(以下简称“《管理办法》”)规定,投入使用卫星网络需履行国际电联规定的卫星网络申报、协调、登记以及维护等阶段的相关程序。卫星网络,是指由卫星(包括人造卫星、飞船、空间站、深空探测器等航天器)及相应地球站组成的卫星无线电系统或卫星无线电系统的一部分。

卫星网络的申报协调与登记的具体流程如下:

(1)申报阶段

《管理办法》规定,在卫星网络申报阶段,由卫星操作单位编制相关材料,通过工业和信息化部向国际电联报送提前公布资料、协调资料、规划频段PART A资料等,以及相应开展与之相关的资料补充、修改和澄清等工作。首次申报卫星网络的,由国际电联注册为中国的卫星操作单位。卫星操作单位拟申报卫星网络的,应向工业和信息化部提交下列材料:(一)申报文件,包括所申报的卫星网络的概况、主要参数、项目背景、使用用途、实施计划、频率协调方案和项目联系人。涉及委托关系的,还应提供相关证明文件。(二)使用国际电联指定软件填报生成的《无线电规则》附录4和相关决议所列的电子版文件。(三)卫星网络申报承诺书。(四)工业和信息化部要求的其他材料。首次申报卫星网络的,除上述材料外,还应提供:(一)申报单位基本情况、单位负责人和联系人。(二)法人资格证明。(三)具有履行国际电联以及工业和信息化部规定的相关能力的证明材料(技术人员、管理人员情况和必要的设施、资金等相关情况的证明材料)。上述信息如发生重大变化,卫星操作单位应当及时向工业和信息化部报送变更后的材料。

总结:根据上述规定,卫星操作单位应当负责编制上述材料,即卫星网络的概况、主要参数、项目背景、使用用途、实施计划、频率协调方案和项目联系人、《无线电规则》附录4和相关决议所列的电子版文件、卫星网络申报承诺书等,并通过工业和信息化部向国际电联报送。

(2)协调阶段

《管理办法》规定,在卫星网络协调阶段,由工业和信息化部组织卫星操作单位就申报的卫星网络,开展与国内及相关国家的卫星网络和地面无线电业务的兼容共用技术磋商工作。具体分为国内协调和国际协调:

① 国内协调

《管理办法》第九条:“申报材料受理后,由工业和信息化部组织召开国内协调会议,就频率兼容等问题征求国内其他相关卫星操作单位的意见。必要时,工业和信息化部可组织相关单位进行技术论证、专家咨询。经国内协调会议研究,工业和信息化部综合考虑相关卫星网络的申报顺序、卫星项目的立项论证情况以及我国卫星频率和轨道资源申报总体工作需要等因素,形成申报意见。”

总结:根据上述规定,卫星操作单位进行卫星网络资料申报后,应当由工业和信息化部组织召开国内协调会议,形成申报意见。

② 国际协调

《管理办法》第十条:“卫星操作单位在卫星网络提前公布资料、协调资料或PART A资料等报送国际电联后,应根据国际电联在国际频率信息通报(IFIC)中公布的协调清单和《无线电规则》有关要求,通过信函、电子邮件、电话会议、会谈等方式与相关国家的卫星网络和地面无线电业务开展协调。”第十一条:“卫星网络协调可以通过主管部门开展,也可由卫星操作单位自主开展。主管部门间的协调会谈优先考虑涉及静止轨道卫星网络、实际在轨卫星、已批复工程计划、开展国际合作或者历次卫星操作单位间协调中遇有突出困难等的相关卫星网络的协调。”第十二条:“应卫星操作单位要求,工业和信息化部可对卫星操作单位间的协调给予必要的指导。我国卫星操作单位与国外卫星操作单位间达成的协调协议应当符合我国无线电管理相关规定,有利于国家卫星频率和轨道资源整体利益,并不得损害国内第三方合法权益。卫星操作单位间所达成的协调协议,应当在协议签署后6个月内报告工业和信息化部。”第十三条:“卫星操作单位应当在每年的10月前将下一年度的卫星网络国际协调计划报工业和信息化部。根据卫星网络协调的工作需要,由工业和信息化部统筹安排下一年度主管部门间卫星网络国际协调会谈计划。”

总结:根据上述规定,卫星操作单位应根据国际电联在国际频率信息通报(IFIC)中公布的协调清单和《无线电规则》有关要求开展国际协调,可以通过主管部门开展,也可由卫星操作单位自主开展。卫星操作单位间所达成的协调协议,应当在协议签署后6个月内报告工业和信息化部,并应当在每年的10月前将下一年度的卫星网络国际协调计划报工业和信息化部。

(3)登记阶段

《管理办法》第五条:“在卫星网络登记阶段,由工业和信息化部将已履行申报、协调程序的卫星网络通知资料,以及相应的投入使用、履行相关行政程序所需的信息(行政应付努力信息)等报送国际电联,并通知国际电联将卫星网络资料相关信息登记进入频率总表(MIFR),以取得国际认可和保护地位”。第十六条:“卫星操作单位按要求完成国内协调和必要的国际协调的,由工业和信息化部向国际电联报送卫星网络通知资料,并履行相关的通知登记程序。”

总结:根据上述规定,卫星操作单位应通过工业和信息化部将上述资料、信息,即卫星网络通知资料,以及相应的投入使用、履行相关行政程序所需的信息(行政应付努力信息)等报送国际电联,并通知国际电联将卫星网络资料相关信息登记进入频率总表(MIFR),以取得国际认可和保护地位。

(4)结论

根据以上规定,卫星操作单位应当按规定向工业和信息化部、国际电联履行相应的申报、协调、登记手续,否则存在被约谈、通报并责令改正的风险。根据我们向国家无线电管理局卫星处的沟通咨询,监管实践中,对于商业遥感卫星,主管机关未强制要求卫星操作单位将国际协调阶段及国际电联登记阶段作为卫星发射的前置条件,配合国际电联合理的协调工作即可,重点在于监管国内协调阶段和下述第3款的《无线电频率使用许可证》及《无线电台执照》办理。

3.卫星在轨运行前需要取得《无线电频率使用许可证》、《无线电台执照》

根据《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》规定以及我们向国家无线电管理局卫星处的电话咨询,卫星发射前应完成上述第2款所述的卫星网络的申报、协调项下的国内协调部分,之后可申请《无线电频率使用许可证》及《无线电台执照》,且该两份证照应同时取得。在卫星搭载火箭发射前,亦将审核前述证照,属于卫星发射的前置审批。有关前述程序和资质要求的规定具体如下所述:

(1)《无线电频率使用许可证》

根据《无线电管理条例》、《无线电频率使用许可管理办法》规定,需要使用无线电频率的单位应当持下述材料向国家工业和信息化部申请《无线电频率使用许可证》,否则存在被责令改正、罚款的风险。

申请办理无线电频率使用许可,应当向无线电管理机构提交下列材料:(一)使用无线电频率的书面申请及申请人身份证明材料;(二)申请人基本情况,包括开展相关无线电业务的专业技术人员、技能和管理措施等;(三)拟开展的无线电业务的情况说明,包括功能、用途、通信范围(距离)、服务对象和预测规模以及建设计划等;(四)技术可行性研究报告,包括拟采用的通信技术体制和标准、系统配置情况、拟使用系统(设备)的频率特性、频率选用(组网)方案和使用率、主要使用区域的电波传播环境、干扰保护和控制措施,以及运行维护措施等;(五)依法使用无线电频率的承诺书;(六)法律、行政法规规定的其他材料。……用于开展空间无线电业务的,还应当提供拟使用的空间无线电台、卫星轨道位置、卫星覆盖范围、实际传输链路设计方案和计算等信息,以及关于可用的相关卫星无线电频率和完成国内协调并开展必要国际协调的证明材料。无线电频率拟用于开展的无线电业务,依法需要取得有关部门批准的,还应当提供相应的批准文件。

(2)《无线电台执照》

根据《无线电管理条例》、《设置、使用空间无线电台审批服务指南(详版)》规定,需要设置、使用无线电台的单位应当持下述材料向国家工业和信息化部申请《无线电台执照》,否则存在被责令改正、罚款的风险,且《无线电台执照》有效期不得超过《无线电频率使用许可证》规定的期限。

办理无线电台执照需要提供:数量要求:申请涉及电信业务经营和跨境业务的需提供以下材料原件四套,除此之外均为两套材料。(一)设置、使用空间无线电台申请文件;(二)申请人股权结构说明(至自然人或内资企业),股权证明材料的承诺书;申请人基本情况(部委政府机关出具盖章正函、事业单位出具法人证明、企业出具公司营业执照),包括开展相关无线电业务的专业技术人员、技能和管理措施等;(三)拟开展的无线电业务的情况说明,包括功能、用途、通信范围(距离)、服务对象和预测规模以及建设计划等;(四)技术可行性研究报告,包括拟采用的通信技术体制和标准、系统配置情况、拟使用系统(设备)的频率特性、频率选用(组网)方案和使用率、主要使用区域的电波传播环境、干扰保护和控制措施,以及运行维护措施拟使用的空间无线电台、卫星轨道位置、卫星覆盖范围、实际传输链路设计方案和计算等信息;(五)依法使用无线电频率的承诺书;(六)无线电频率使用申请表(国无管表1)、无线电台(站)设置申请表(国无管表2)、静止轨道空间电台技术资料申报表(国无管表15)或非静止轨道空间电台技术资料申报表(国无管表16);(七)可用的相关卫星无线电频率和完成国内协调并开展必要国际协调的证明材料、卫星网络资料申报情况、申请空间电台参数与卫星网络资料对应情况;(八)对于开展特定空间业务的空间无线电台,还应提供相关部门批准文件或证明材料:1.如空间遥感类空间无线电台需提供测绘资质证明,注明测绘类别(如果不是甲级,那么资质材料属地需与公司执照注册地址一致);2.申请卫星业余频段开展卫星业余业务的,需提供业余无线电协会和国际业余无线电联盟(IARU)的协调材料、操作人员业余无线电业务等级证书、开展业余业务的承诺书;(九)法律、行政法规规定的其他材料。

4.卫星发射需要取得《民用航天发射项目许可证》

根据《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》:“民用航天发射项目实行许可证管理制度。凡从事民用航天发射项目的自然人、法人或其他组织,应当依照本办法的规定申请审查批准,经审查合格取得民用航天发射项目许可证(以下简称许可证)后,方可从事民用航天发射项目。”

许可申请人:项目总承包人是许可证申请人。若无国内的项目总承包人,卫星等航天器产权的最终所有人是许可证申请人。根据我们向国防科技工业局的电话咨询,申请民用航天发射项目许可证的申请人之项目总承包人,可以是合同约定的第三方,或火箭/卫星的研制方/运营方/所有权人,符合合同约定即可。

申请程序:申请人应当在项目预定发射月的9个月之前,向国防科工委提交下列文件(一式三份):(一)民用航天发射项目许可证申请书及许可证申请人资格审查材料。(二)证明该项目符合国家环境保护法律、法规的有关材料。(三)国内执行发射场工作阶段的项目,需提供项目预定发射时间,卫星、运载火箭、发射和测控通信系统之间的技术要求,运载火箭详细轨道参数及落区或回收场区的勘察报告,卫星详细轨道参数、频率资源使用情况的文件。国外执行发射场工作阶段的项目,需提交运载火箭、卫星轨道参数等具有法律效力的文件副本,以及使用有关频率资源的许可文件副本。我国的卫星发射者应当提供信息产业部颁发的该空间电台的《中华人民共和国无线电台执照》副本。(四)与该项目相关的安全设计报告及保障公众安全的材料,关键安全系统的可靠性、运载火箭发射过程中正常及故障状态对发射场附近及发射轨迹范围内的财产及人身安全构成的影响、如何避免污染和空间碎片问题以及其它有关安全的补充材料;涉外项目,还须提交政策性评估和保密安全性评估材料。第二十五条:“对未取得许可证擅自从事项目的自然人、法人或其他组织,由国防科工委责令其停止非法活动,并对有关当事人依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究其刑事责任。” 

总结:根据上述规定,民用航天发射项目实行许可证管理制度,申请方应当在预定发射月的9个月之前,持上述材料向国防科技工业局提交发射项目许可申请,获得《民用航天发射项目许可证》后方可实施卫星发射。项目总承包人是许可证申请人,该项目总承包人可以是合同约定的第三方,或火箭/卫星的研制方/运营方/所有权人,符合有关合作/发射合同约定即可。未取得许可证擅自从事项目,存在被责令停止非法活动,给予行政处罚,或被追究刑事责任的风险。

5.卫星发射后应进行的国内登记程序

根据《空间物体登记管理办法》规定,卫星发射后,在进入空间轨道60天内,应当由空间物体的所有者至国防科学技术工业委员会进行空间物体登记。

国家登记册的主要内容包括:登记编号、登记者、空间物体所有者、空间物体名称、空间物体基本特性、空间物体发射者、运载器名称、发射日期、发射场名称、空间物体基本轨道参数、空间物体的发射及入轨情况等。

6.卫星运行

商业遥感卫星运行主要涉及测控和数据传输,需要通过地面站对在轨卫星进行测控及数据传输。若涉及自行建设地面站进行商业遥感卫星的测控和数据传输,根据《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2016年本)的通知》以及《建立卫星通信网和设置使用地球站管理规定》等规定,应取得:(1)国务院投资主管部门(国家发展与改革委员会)的核准文件;(2)地球站所在地的省、自治区、直辖市无线电管理机构审查批准;(3)《无线电台执照》。并且,除前述地面站相关的专业性资质外,自行建设地面站还应取得土地、工程建设通常需要的审批,主要包括:(1)取得国有土地使用权相关的成交确认书、土地出让合同等或者租赁权属证明;(2)在建工程相关的《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》;(3)建设工程竣工验收文件等。

二、图像拍摄和使用应当取得的许可和资质认证

1.  测绘前需获得的企业资质

根据《测绘法》等规定,进行测绘活动的单位,应当先行取得相应等级的测绘资质证书,方可从事测绘活动,擅自从事测绘活动的,存在被责令停止违法行为,没收违法所得和测绘成果,罚款或没收测绘工具的风险。

2.  测绘成果的著作权属

根据《著作权法》等规定,在无其他特殊约定和情形的情况下,作品的作者为著作权人。由于航天航空摄影依赖于专业技术人员的理论水平与技术能力,并须借助卫星等装备,因此卫星摄影的著作权原则上应当属于卫星所有人和使用人。

3.  测绘成果使用的审批事项

根据《国家测绘局关于进一步加强涉密测绘成果行政审批与使用管理工作的通知》、《测绘法》规定,以及我们向四川省测绘地理信息局地理信息与地图处等主管机关的电话咨询,法人或者其他组织需要利用属于国家秘密的基础测绘成果的,应当提出明确的利用目的和范围,报测绘成果所在地的测绘行政主管部门审批。测绘行政主管部门审查同意的,应当以书面形式告知测绘成果的秘密等级、保密要求以及相关著作权保护要求。对外提供属于国家秘密的测绘成果,应当按照国务院和中央军事委员会规定的审批程序,报国务院测绘行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府测绘行政主管部门审批;测绘行政主管部门在审批前,应当征求军队有关部门的意见。涉密测绘成果及其衍生产品,未经国家测绘局或者省、自治区、直辖市测绘行政主管部门进行保密技术处理的,不得公开使用,严禁在互联网及其他公共信息网络上登载发布使用。擅自公布重要地理信息数据的,存在被责令改正、警告、罚款及处分的风险。

测绘成果是否涉及国家秘密及其密级,详见下附《测绘管理工作国家秘密目录》。

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