缅甸投资的政治法律环境

作者:徐斌 杨超

观点

一、基本情况

(一) 缅甸国情

缅甸国家全称为“缅甸联邦共和国”(Republic of the Union of Myanmar),其地处亚洲东南部、中南半岛西北部,北部、东北部与中国西藏自治区、云南省接壤,东南与泰国、东北与老挝交界,西北与印度、西南与孟加拉国相接,西南临印度洋的孟加拉湾,南濒安达曼海,海岸线总长2,832公里,占陆上国界线总长三分之一以上。缅甸国土面积约67.66万平方公里,居世界第39位,在东南亚地区居第2位(仅次于印度尼西亚)。缅甸首都2005年以前设于最大城市仰光,2005年11月以后迁至内比都。缅甸人口约5,300万,是一个多民族国家,共有135个民族,主要包括缅族、克伦族、掸族、克钦族、钦族、克耶族、孟族和若开族等,其中缅族约占总人口的65%。官方语言为缅甸语,各少数民族均有自己的语言。85%以上的人信奉佛教,约8%的人信奉伊斯兰教。[1]缅甸国家行政区划分为首都内比都联邦区(直接受总统管辖)和7省7邦。7个省的主要人口为缅族,7个邦的主要人口由当地的少数民族构成。缅甸自然条件优越,石油、天然气、钨、锡、金等矿藏资源种类繁多,储量丰富,宝石和玉石在世界上享有盛誉,但缅甸经济发展水平较低,是世界银行认定的中低收入国家。

1.png图片来源:维基百科


(二) 中缅关系

中缅之间的友好交往最早可追溯至汉代。历史上,缅甸是海上丝绸之路和西南方向陆上丝绸之路的交汇地。中国已连续多年成为缅甸第一大贸易伙伴。1950年6月8日,中缅两国正式建交。2011年5月,中缅建立了全面战略合作伙伴关系。2015年6月以来,身兼缅甸全国民主联盟(简称“民盟”,当前缅甸执政党)党首和政府重要职务的昂山素季已四次来华访问和参会,其在访华期间受到了热烈欢迎和高规格接待。今年是中缅建交70周年,习近平主席于今年1月将缅甸作为新年首访国家,见证了双方签署达成29项各领域合作文件。经过此次访问,双方同意构建中缅命运共同体,高质量共建“一带一路”,双方同意推进皎漂经济特区、仰光新城、中缅边境经济合作区和公路铁路、电力能源等互联互通骨架建设,两国关系进入新时代。[2]

二、政治与法律环境

(一) 政治环境

在2011年以前的半个世纪里,缅甸处于军政府统治时期。在此期间,政府军与少数民族地方武装冲突不断,始终没有建立起和平、统一、稳定的国内政治局面。同时,在国际政治环境方面,缅甸长期受美国、欧盟等方面的经济制裁,贸易与投资环境较差。2008年,缅甸通过了新宪法,开启了政治转型进程。2011年以来,缅甸结束了军人政府统治,通过2010年的多党制全国大选选举产生联邦议会议员,并再通过全体议员选举出总统和两位副总统,具有军方背景的巩固与发展党上台执政。

根据2008年通过的新宪法,缅甸在政治体制上实行总统制,总统为国家元首和政府首脑,总统任期五年,由缅甸议会上下两院(民族院、人民院)选出。2015年11月20日,昂山素季所领导的民盟在大选中获胜并领导政府。昂山素季本人因不符合宪法中总统任职资格——父母一方、配偶、子女及子女配偶为外国公民者不能担任总统(昂山素季的已故丈夫和两个儿子都是英国公民)而担任了类似缅甸总理的国务资政职务。但民盟执政以来,昂山素季一直以“高于总统”的国务资政身份成为缅甸政府实际最高领导人。

值得注意的是,缅甸军方仍然是一股强大的政治力量。在2008年缅甸新宪法中,若干条款确保了部分权力牢牢掌握在军方手中。其主要条款第436条规定,缅甸联邦议会民族院和人民院1/4席位归军方所有,同时军方在省/邦议会拥有1/3席位。此外,由于修宪提案必须获得议会75%以上的赞成票方可通过,因此军方所持有的25%的法定席位确保了其对任何法律修改提案均拥有实际否决权。2015年缅甸曾进行修宪表决,由于军方议员的反对,未能通过对宪法中有关总统任职资格和修宪门槛等重要条款的修订草案,昂山素季因此无法担任总统。2020年3月,缅甸军方议员再次否决关涉昂山素季可以参选总统的修宪草案,昂山素季仍将无缘出任总统。因此,在当前的缅甸政治格局中,军方虽然放弃了对社会和经济等领域的控制权,但仍保有对冲突管理、国内安全等事务以及至高无上的国防与安全委员会的控制权。

(二) 投资法律环境

自2011年首届民选政府执政之后,缅甸便积极更新在投资领域的国内法律规范,以积极适应国内国际投资环境要求,加大吸引外资力度。缅甸自2012年相继制修订了《外国投资法》和《外国投资法实施细则》。2014年,缅甸颁布了《缅甸经济特区法》,旨在促进迪洛瓦(Thilawa)、土瓦(Dawei)和皎漂(Kyaukphyu)3个经济特区的投资。2016年10月,缅甸通过了新的《缅甸投资法》,并在2017年3月发布了《缅甸投资法实施条例》。《缅甸投资法》将之前的《外国投资法》与《缅甸公民投资法》合二为一,这项变革有助于外国投资者与缅甸国内投资者在统一的管理体系下从事投资活动。2018年8月1日,新的《缅甸公司法》开始施行,对于“缅甸公司”和“外国公司”的区分,该法放宽了外国投资者在本土“缅甸公司”的持股至多可以达到35%。因此,外国投资者可以更大程度地通过合资方式参与仅限于“缅甸公司”开展的经济活动,如土地开发、在仰光证券交易所挂牌等。该法还允许了外国投资者购买“缅甸公司”股份不再需要获得监管部门的同意。同时,在国际投资协定方面,缅甸与中国、美国、日本、韩国、以色列、印尼、印度、泰国、老挝、越南、菲律宾、新加坡及科威特分别签订了13个双边投资协定。[3]目前,缅甸作为东盟成员国正在参与涉及货物贸易、服务贸易、投资和经济技术合作等广泛领域的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的谈判进程。

对于中国投资者来说,影响和规范投资行为的法律环境主要包括以下方面:

1. 投资项目市场准入与主管部门。[4]《缅甸投资法》把投资项目类别分为禁止类、限制类和鼓励类三类,其中限制类投资项目又划分为:(1)仅允许国营的行业投资项目;(2)不允许外商实施的投资项目;(3)仅允许与缅甸本土企业合资经营的投资项目;(4)须相关主管部门批准后实施的投资项目。投资主管部门包括:(1)投资委员会。缅甸投资委员会是依据《缅甸投资法》组建的负责管理缅甸投资事务的专门机构。缅甸投资委员会全权代表缅甸政府行使对外国投资的审核和管理权力,对申报项目的资信情况、项目核算、工业技术等进行审批、核准并颁发项目许可证(2016年《缅甸投资法》赋予了省、邦政府投资委员会在外资审批方面部分权限,省邦政府投资委员有权批准500万美元或60亿缅元以下的中小型企业投资项目);(2)商务部。缅甸商务部是国家经济贸易活动的主管部门,下设贸易局、边贸局和农产品贸易局三个直属局负责管理相关事宜;(3)计划、财政与工业部。缅甸计划、财政与工业部负责登记注册和管理国内的各种公司、金融管理、外汇储备、税收、国家财政收入与支出管理等。(4)电力与能源部。该部门是缅甸电力产业和能源业的主管职能部门,负责电站的建设运营发电、电网建设、能源的勘探、开采、精炼原油及天然气、生产和运输石化产品以及分销石油产品等;(5)自然资源与环境保护部。该部门负责缅甸境内自然资源的管理、使用、生产经营、环境保护事务以及资源政策的制定;(6)投资与对外经济关系部。该部门旨在为国际投资者提供更便捷的投资信息,为政府各部委之间就本地和外国投资以及利用外援和贷款实施的发展项目提供协调。

2. 税收优惠。缅甸纳税实行属地税制,企业按月或按季度、按照财政部要求纳税。《缅甸投资法》规定投资一类(最不发达地区)、二类(一般发达地区)、三类(发达地区)区域可分别享有7年、5年、3年免所得税待遇。同时,规定外国公民与缅甸公民税收待遇一致,并增加了出口退税的规定。此外,《缅甸经济特区法》将经济特区分为免税区和业务提升区,对特区内的投资者、投资建设者分别有以下税收优惠:(1)投资者:在免税区,7年内免除所得税,在业务提升区,5年内免除所得税;在之后的5年,免税区和业务提升区均可减收50%所得税;再接下来的5年,如企业将在一年内所得的利润重新投资,免税区和业务提升区均可对投资的利润减收50%所得税;(2)投资建设者:不区分免税区与业务提升区,8年内免除所得税;在之后的5年,减收50%所得税;再接下来的5年,如企业将在一年内所得的利润重新投资,对投资的利润减收50%所得税。

3. 外汇管制。根据《缅甸投资法》登记的公司,经投资委员会和中央银行批准,允许其以投资时使用的外币将投资利润汇回国内。但《缅甸投资法》同时规定,在发生严重收支失衡和外部金融困境时,依据《外汇管理法》和其他国际规范,政府可以采取或维持与投资有关的对境外付款和划转限制。缅甸尚未完全解除外汇管制,但随着对外开放力度的加大,外汇管制逐步放松,企业可通过中国工商银行等可经营外汇业务的银行办理相关业务。[5]

4. 土地。缅甸土地为国家所有,任何个人和公司不得拥有土地。外资企业在缅投资项目一般以BOT形式运营,缅甸政府批给外资企业一定规模项目建设开发用地进行项目建设和经营,经营期满之后,缅甸政府将项目收归国有。[6]根据《缅甸投资法》相关规定,外资企业在缅甸投资可向政府或政府组织租赁土地,租赁期50年,租赁期满后申请2次延期,每次10年。但根据《缅甸经济特区法》的规定,投资者可在基本的50年土地使用权期满后申请获得延期25年,可以比上述“50+10+10”制度多5年。此外,经有关管理委员会同意,投资者还可以按规定将土地转租给其他人或组织,或将土地使用权和建筑进行转卖、抵押、交换、赠与。

5. 纠纷解决机制。根据中缅双方2001年签署的《中缅促进和保护投资协定》第九条的规定,如中国投资者与缅甸政府因投资发生任何法律争议,可通过两种法律途径解决:(1)缅甸法院诉讼。如争议自协商解决之日6个月内无法解决,投资者可将争议提交缅方有管辖权的法院解决。(2)投资者—国家间仲裁。如争议自协商之日起6个月内无法解决,任何一方可将争议提交“解决投资争端国际中心”(ICSID,根据1965年华盛顿公约设立于美国华盛顿的专门处理国际投资争议的国际性常设仲裁机构)或专设仲裁庭解决。但如果投资者已选择诉诸国内法院诉讼途径解决争议,便不能再诉诸投资仲裁程序。

6. 能源领域投资前景。2015年,缅甸通过了《缅甸国家电力发展规划》。次年又通过了《缅甸能源总体规划2015》。以上规划提出一系列电力发展目标,旨在于2030年将缅甸的发电能力提高近三倍。随着可再生能源发电技术成本的快速下降及应用前景,缅甸正着手修订《缅甸国家电力发展规划》。此外,缅甸也正在起草《可再生能源法》,可以预见可再生能源项目投资将在缅甸迎来强有力的政策支持和制度保障。但目前缅甸并没有关于可再生能源项目的具体政策,如明确的可再生能源发展目标规划、标杆上网电价制度、优先发电及优先消纳制度等。在当前的可再生能源项目开发中,还处在以“示范项目,独立审批”的方式进行项目投资管理的阶段。[7]

三、中国在缅甸投资情况

2000年以前,中国对缅甸的投资主要以援助为主,部分中国企业开始对缅甸进行小规模的投资。2000年以来,随着“走出去”战略、“一带一路”和中缅经济走廊建设,中缅之间的经济合作越来越趋向于战略性的合作,中国对缅累计投资已达208亿美元,约占缅甸吸收外资总额的四分之一,仅次于新加坡。[8]中国的投资领域主要集中在水电、矿产、油气等资源开发项目和公路、铁路、桥梁等基础设施建设项目,还包括纺织厂、造纸厂等制造业项目。

2011年缅甸民选政府上台之后,缅甸国内政治、经济生态发生重大变化,中缅之间的经济合作曾出现一些障碍。2011年9月30日,缅甸时任总统吴登盛以民意为由宣布搁置中缅政府间合作的密松水电站项目。该项目位于伊洛瓦底江干流河段,装机容量600万千瓦,总投资80亿美元,原计划2017年建成,然而项目至今仍被搁置,前景不明。该项目搁置的原因除了单纯的“民意”之外,其背后的政治博弈似乎更为关键。克钦邦的民族地方武装——克钦独立军是缅甸最大的民族自治武装之一,长期与缅甸政府武装对抗。密松电站大坝库区的建设难免会压缩克钦独立军对抗缅甸政府的活动空间,因此来自克钦独立军的阻力难以逾越。此外,密松水电站项目所在的克钦邦超过90%的居民信仰基督教,当地的宗教团体与多家地方政党一直与西方教会和政界保持着紧密联系。西方及当地非政府组织(NGO)也频频出于政治目的操控民间舆论,批判和诋毁中国投资活动。2012年11月18日起,中缅经济合作重点项目莱比塘铜矿项目不断受当地农民、僧侣等人士抗议阻工,项目施工被迫中断。后来缅甸政府成立由昂山素季任主席的“莱比塘铜矿调查委员会”对项目进行调查,并得出该项目“不仅能满足国家利益,其成功实施还将增强境外投资者对缅投资的信心,是一个长期的、符合国际水准的示范项目”的结论,项目最终得以恢复建设。此外,中缅油气管道项目也曾遭受一些民众和组织的抗议,导致工期延误和造价严重超支。发生上述事件的客观原因在于当时中国对缅投资项目处于缅甸军政府从执行到下台的时期,同时投资地区长期存在复杂的民族矛盾和少数民族地方武装与政府的利益对立。主观原因则在于中国投资项目过度集中在资源开发领域,对当地民生问题关注不够;投资过程偏好与政府打交道,忽视对民间公共关系的维护投入;投资企业在履行社会责任、环境保护和本土化建设方面也存在不足。[9]

当前,随着中缅油气管道、莱比塘铜矿、达贡山镍矿等中缅合作项目的建成投产,缅甸政府和百姓日益感受到中国投资项目带来的实惠,“一带一路”倡议下的皎漂经济特区深水港项目、木姐-曼德勒铁路项目、仰光新城项目和中缅边境经济合作区等中缅经济走廊建设相关项目将逐步转入实质规划建设阶段。有关方面也在密切合作,为密松水电站项目寻求解决之道。


注释:

[1] 张哲、齐琳编著:《缅甸社会文化与投资环境》,世界图书出版广东有限公司,2014年2月第2版,第3-5页。

[2] 新华网:“莫道君行早 是处有亲朋——国务委员兼外交部长王毅谈习近平主席对缅甸进行国事访问”,http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-01/18/c_1125478946.htm。

[3] 中国国际贸易促进委员会:《企业对外投资国别(地区)营商环境指南——缅甸(2019)》,第18页。

[4] 参见杨祥章、范伊伊、孔鹏编著:《缅甸外商直接投资法律制度研究》,世界图书出版广东有限公司,2018年3月第一版,第28-32页;中国国际贸易促进委员会:《企业对外投资国别(地区)营商环境指南——缅甸(2019)》,第24页。

[5] 《对外投资合作国别(地区)指南——缅甸(2018年版)》,第36页。

[6] 中国国际贸易促进委员会:《企业对外投资国别(地区)营商环境指南——缅甸(2019)》,第28页。

[7] 世界自然基金会:《中国可再生能源海外投资的机遇与挑战——案例国研究(缅甸)》,第21页。

[8] 人民网:《中缅经济走廊开启实质规划建设》,http://ydyl.people.com.cn/n1/2020/0119/c411837-31554642.html。

[9] 卢光盛著:《缅甸政治经济转型对中国在缅甸投资的影响与对策研究》,社会科学文献出版社2016年8月第1版,第39-59页。

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