中外合资酒店项目划拨用地续期问题初探

作者:孙凌岳 苗漱涵

观点

在改革开放后,国际品牌酒店集团逐步进入中国。在早期,酒店项目往往由中外双方设立合资企业的方式开发,外方出资、中方出地,其中多见划拨用地的情形。近些年,中外合资企业的划拨土地使用权已经或即将到期,合资企业面临如何依法继续使用划拨土地的问题。本文将根据相关的法律法规及我们在过往类似项目中的经验,针对中外合资酒店项目划拨土地到期后处理问题进行解析。

一、外商投资企业用地相关法规的基本历史沿革

自改革开放以来,我国关于外商投资企业使用土地的相关政策和法律法规经历了一个发展和变化的过程。以下我们对这一过程进行简要的梳理,以了解合资企业划拨用地到期问题的主要成因。

(一)    “场地使用权”阶段(1979年—1990年)

根据1979年7月8日颁布的《中华人民共和国中外合资经营企业法》第五条的规定:“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分,合营企业应向中国政府缴纳使用费。”

在改革开放初期,我国尚没有土地划拨和出让的概念,外商投资企业使用土地的基本方式是土地主管部门依申请批准核拨。在这一阶段,外商投资企业在其经营期间一般以中方股东以“场地使用权”出资的方式使用土地。

(二)    确立“划拨”和“出让”阶段(1990年—1995年)

1990年5月19日,国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,其中明确了“出让”和“划拨”的概念。

在这一阶段,土地使用权的取得方式已区分出让和划拨。但这一阶段尚未对划拨用地的用途进行限制,即原则上所有用途类型的土地均可通过划拨方式交付外商投资企业使用。

(三)    规范划拨土地用途阶段(1995年—1999年)

1995年1月1日,《中华人民共和国城市房地产管理法》正式实施,其中第23条规定:

“下列建设用地的土地使用权,确属必需的,可以由县级以上人民政府依法批准划拨:

(一)国家机关用地和军事用地;

(二)城市基础设施用地和公益事业用地;

(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地;

(四)法律、行政法规规定的其他用地。”

根据上述法律规定,特定用途的土地使用权在“必需”的前提下经依法批准方能采用划拨的方式取得。由于酒店行业并不在上述范围内,因此这一法规的出台对今后酒店类合资企业划拨用地续期产生了较大的影响。

(四)    外商投资企业纳入规范阶段(1999年至今)

1999年1月1日,《中华人民共和国土地管理法》经过全面修订后,明确了划拨用地的用途限制(同《城市房地产管理法》一致),并规定“中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业使用土地的,适用本法”,将外商投资企业用地纳入该法的调整范围。至此,根据法律的要求,外商投资企业使用划拨用地必须严格依照用途予以审批。

二、合资企业划拨土地权属目前比较常见的情况

根据上述法律法规的历史沿革,如果合资企业以划拨方式取得土地使用权,比较常见的情况是划拨土地使用权归属于合资企业,即土地使用权登记在合资企业名下。

但正如前所述,在90年代之前,我国法律尚无“划拨土地”的概念,使用的是“场地使用权”的概念。因此,当时一些中外合资酒店企业的中方股东即按照上述法律规定将“场地使用权”作为出资投入到中外合资经营酒店中,随后将“划拨土地使用权”登记在中方股东自身名下。

因此,实践中除了划拨土地使用权归属于合资企业的情况外,一些项目也存在划拨土地使用权归属于中方股东的情况。

三、合资企业划拨土地使用权到期可能的几种处理方式

根据上述合资企业划拨土地权属的不同情况,土地使用权到期的处理方式相对应地可能主要分为以下两种情况:

(一)   划拨土地使用权归属于合资企业的情况

如果划拨土地使用权归属于合资公司,通常情况下划拨土地使用权的期限与合资企业的经营期限相一致。在此种情况下,如果合资企业股东决定继续合作,即面临如何依法继续使用划拨土地的问题。以下我们对目前理论上几种可能的方式进行简要的分析。

1.  申请办理划拨土地使用权的续展

如前所述,根据《城市房地产管理法》《土地管理法》《划拨用地目录》等相关法律法规的规定,只有特定用途的土地才能采用划拨的方式,且该要求适用于外商投资企业。

实践中,如果合资企业申请办理划拨土地使用权的续展,相关的政府土地管理部门通常会审查该划拨土地是否符合上述法律规定的用途。由于经营酒店是以营利为目的的,不符合划拨土地用途的原则规定,同时考虑到目前土地管理部门对于划拨用地的管理普遍比较严格。因此,合资企业申请划拨土地使用权的续期继续用于酒店经营并没有明确的法律依据,一般会面临较大的难度。

2.  申请将划拨用地调整为出让用地

(1) 原划拨土地使用权人可申请办理协议出让

根据《协议出让国有土地使用权规范(试行)》的规定,原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让,经依法批准,可以采取协议方式。实践中,以北京为例,划拨土地变更为出让土地可以采用协议方式,申请现状协议出让需要合资企业具备房屋产权证和土地使用权证,提交相应的申请材料,并缴纳土地出让金。土地出让金通常由北京市土地利用事务中心组织进行测算。

(2) 协议出让应按规定缴纳土地出让金

根据《协议出让国有土地使用权规范(试行)》的规定,协议出让国有土地使用权出让金的评估测算,由市、县国土资源管理部门根据拟出让地块的条件和土地市场情况,按照《城镇土地估价规程》,组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估。市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等,集体决策,综合确定协议出让底价。协议出让底价不得低于拟出让地块所在区域的协议出让最低价。

实践中,以北京为例,商业用地的土地协议出让的年限一般为40年,且需在一定期限内一次性支付土地出让金。

(3) 协议出让项下的土地出让金最低价应当遵守相应的标准

根据《协议出让国有土地使用权规定》规定,协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和;有基准地价的地区,协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。低于最低价时国有土地使用权不得出让。

关于上述新增建设用地的土地有偿使用费标准,根据《财政部、国土资源部关于调整部分地区新增建设用地土地有偿使用费征收等别的通知》(财综〔2009〕24号)及《财政部国土资源部中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》(财综〔2006〕48号)等规定,北京市新增建设用地土地有偿使用费根据各区等别划分分别为34至120元/每平米不等。

以北京市东三环为例,东三环北路—亮马桥路—朝阳公园路—朝阳公园南路—甜水园街—朝阳北路—东三环北路所围地区属于二级土地,二级土地的平均熟地价为25,350元。

此外,根据此前媒体报道,2018年京东出资购买北京翠宫饭店。该酒店此前曾使用划拨土地,后采用协议方式变更为出让土地。根据相关出让公示,北京翠宫饭店取得出让土地使用权成交价约为4亿元,土地用途为住宿餐饮用地40年(另有商务金融用地50年)。

综上,土地出让相关的法律规定相对比较明确,实践操作比较规范,合资企业可一次性获得较长时间的土地使用权;但土地出让金需一次性支付,尤其在北京等土地价格较高的一线城市,合资企业如希望将划拨土地转为出让土地,可能需要花费较高的成本。

3.  在符合相关规定的前提下,申请将划拨土地调整为租赁国有土地

(1) 国有土地租赁的概念和操作方式

根据《规范国有土地租赁若干意见》的规定,国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用,由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同,并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式,是出让方式的补充。

国有土地租赁使用权取得可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式,有条件的,必须采取招标、拍卖方式。此外,产业用地可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应。

(2) 国有土地租赁的期限

根据《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》的规定,以长期租赁方式使用土地的,租赁期限不得超过20年。以租让结合方式使用土地的,租赁部分单次签约时限不得超过20年,可以续签租赁合同。

(3) 国有土地租赁的租金标准和支付要求

根据《规范国有土地租赁若干意见》的规定,采用双方协议方式出租国有土地的租金,不得低于出租底价和按国家规定的最低地价折算的最低租金标准。国有土地租赁的租金标准应与地价标准相均衡。

各地对于租赁土地的租金标准也有不同规定。以上海的地方要求为例,租赁土地的租金应当符合市场价格水平,并不得低于本市外商投资企业土地使用费标准。承租人应当按照租赁合同约定的金额、期限和方式,向出租人支付租金。租金每年分两期支付;租赁合同另有约定的,从其约定。

综上所述,在合资企业或者土地状态不满足用地出让的条件时,国有土地租赁不失为一种可考虑的处理方式。从国有土地租赁使用权的获取方式而言,现行法律尚欠缺规范统一的操作规则,为实践操作留有一定的弹性空间。另外承租人仅需按一定期限(比如,年或季度)支付租金,从支付时间节点上相对减轻了合资企业的经济负担。

但是,鉴于目前的法律法规对国有土地租赁的规定尚不健全,若法律法规或政策在租赁期内发生变化,则可能对未来合资企业是否能续租土地产生实质影响。另外,以先租后让获取土地的方式下,若无法达到租赁合同中约定的出让条件,租赁期满合资企业无法继续使用土地,附着于土地上的建筑物存在被一并处置的风险。

(二)  划拨土地使用权归属于中方股东的情况

正如我们在本文第一和第二点中的分析,如果相关划拨土地使用权归属于中方股东,由于中方股东出资的仅为“场地使用权”而非“土地使用权”,在合资企业享有“场地使用权”到期后,理论上该土地的划拨土地使用权应仍然归属于中方股东。当然,在具体项目中需要结合项目的特定情况以及合资合同等相关文件的具体约定。

在此种情况下,如果合资企业需要继续使用相关划拨土地,则可能涉及中方股东以何种方式提供土地使用权(转让、租赁或其他方式)的问题,需要股东双方根据项目的具体情况进行沟通和安排。

四、结语

随着我国关于外商投资企业使用土地的相关政策和法律法规的变化与发展,实践中酒店类合资企业在划拨土地到期后申请继续利用划拨土地经营酒店通常会存在难度。在此种情况下,合资企业可以考虑申请将划拨土地变更为出让土地,也可考虑申请将划拨土地变更为租赁土地,如上所述,两种方式均有其优点和弊端。鉴于各地对该问题尚无统一的法律规定和处理方式,故合资企业如要解决划拨土地续期的问题,还需结合各地实际情况和项目具体情况进行分析。

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