无处分权的单位签订不动产《出让协议》效力问题简析

作者:高金林 林琛

观点

基本案情:

某房屋原登记于某乡政府名下,1997年乡政府以《产权出让协议》将案涉房屋产权及使用权出让给A某,经办付款人为A某儿子小A。B公司为小A拟设立的乡属建材公司,在《产权出让协议》签订后、B公司完成设立前,乡政府又与B公司签订《协议书》,以“调拨”方式将案涉房屋产权拨至B公司名下,并协助B公司办理产权变更登记,不动产登记机关以划拨为权利来源将案涉房屋登记至B公司名下。但B公司至今未完成工商登记。

现小A配偶C以所有权确权纠纷提起诉讼,列小A和乡政府为共同被告,要求确认案涉房屋为夫妻共同财产,诉称小A擅自将案涉房屋登记至B公司名下系侵犯夫妻共同财产。

一、乡政府与A某之间签订的《产权出让协议》是否合法?

1、《产权出让协议》应当归属“民事合同”或“行政协议”?

欲讨论协议是否合法,首先应明确“出让协议”应定性为民事合同还是行政协议。对此,理论界争议已久,主张“出让协议”属于民事合同的观点从所有权的角度出发,认为“出让协议”签订的一方虽然是行使行政权力的国家机关,但出让协议本质上是国家机关以国有资产为基础参与的民事关系,故此时的国家机关身份应为民事主体;另一种观点则认为界定“出让协议”的性质应当依据所有权为谁享有、以何种方式处分,“出让协议”相对方权利义务本身并不对等,国家机关在履行协议过程中始终享有行政优益性,即国家机关享有合同的发起权、合同履行的监督权和指挥权、还可依据公共利益或行政管理目标需要单方变更解除协议。

笔者认为,在签约当时的历史背景下,国有土地使用权出让协议应当由民法调整,纳入民事合同纠纷受案范围较为适宜。理由如下:

首先,国有土地使用权作为用益物权,属于民事权利。我国国有土地按照所有权与使用权相分离的原则,实行国有土地使用权转让制度。依法获得国有土地使用权的单位或个人在不享有所有权的前提下对国有土地占有使用并获得收益,取得其使用价值,这本质上是一种用益物权,应当归属民法这一私法领域调整。

其次,根据《中华人民共和国城市房地产管理法(1994)》第十二条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条之规定,一方面:虽然土地管理部门具有对土地资源进行行政管理的职权,但出让国有土地使用权时,仍需采取拍卖、招标或者双方协议的方式,并应与受让人订立书面合同,而受让人享有自愿决定是否参与竞买、投标或进行协议的权利,即遵从合同双方当事人意思自治原则。另一方面,国有土地使用权出让合同双方当事人权利义务对等,土地管理部门的主要权利是收取土地出让金,主要义务是在一定期限内向对方提供土地使用权;土地使用者的主要权利是在一定期限内获得相应土地使用权,主要义务是支付出让金和按照法律法规规定及合同约定的用途开发利用土地。

综上,《产权出让协议》遵循民事活动平等、自愿、有偿的基本原则,即具备民事活动的法律特征;虽然土地管理部门具有行使土地行政管理的职权,但为了促进土地使用权的流转和交易,将其作为平等民事法律主体与受让方签订《产权出让协议》的行为应当纳入民法调整的私法领域进行规范。后文分析,笔者亦基于《出让合同》属于民事合同而非行政协议进行。

 2、《产权出让协议》主体适格问题

根据相关证据,案涉房屋系乡政府营业用房,土地性质为国有土地,案涉房屋的《产权出让协议》签订时间为1996年12月,根据《中华人民共和国城市房地产管理法(1994年)》第三十一条“房地产转让、抵押时,房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”的规定以及物权法上“房地一体”或“房随地走、地随房走”的原理。乡政府处分案涉房屋必然涉及土地使用权的转让,虽根据《中华人民共和国土地管理法(1988年修正)》第五条规定乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作,但在《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条以及《中华人民共和国城市房地产管理法(1994)》第十一条、十四条均明确规定土地使用权出让的实施以及出让合同签订的主体均应为市、县人民政府土地管理部门,该协议签订的主体不适格,乡政府不具备处分国有土地使用权的资格。

3、无处分权人订立的《产权出让协议》效力问题

笔者认为,我国民法中合同效力由履行效力、移转效力构成。依法成立的合同自成立时生效,因而也就同时产生履行效力。那么乡政府作为无权处分人所订立的《产权出让协议》,一方面是指基于协议产生了债权债务关系,受让人应受到有效债权的保护,若乡政府不能履行合同,相对人自可依有效的合同主张违约责任;另一方面,案涉房屋所有权以及土地使用权移转因乡政府的无权处分使得协议约定的物权效力待定。也就是说,即使出让人在《产权出让协议》订立后就案涉房屋及土地使用权进行了交付或者登记,也不能当然引发案涉房屋所有权及土地所有权发生移转。相反,只有在市、县人民政府土地管理部门对乡政府的无权处分行为予以追认后,案涉房屋所有权及土地使用权经交付并办理登记时,才具有转移房屋所有权及土地使用权的物权效力。

其次,根据现有证据不足证明市、县人民政府土地管理部门就乡政府的无权出让行为进行追认;且根据《中华人民共和国土地管理法(1988年修正)》第四十八条之规定无权批准使用土地的单位超越批准权限非法批准占用土地的,批准文件无效。进一步说明无处分权的乡政府与受让人A某因订立《产权出让协议》的法律行为仅产生债权债务关系;因其不具备处分权而不产生处分行为,即《产权出让协议》所涉及的物权变动部分无效。

二、基于《产权出让协议》产生的债权债务关系相对方

《产权出让协议》相对方为乡政府与A某,经办付款人为小A。小A未提供相应证据证明其为土地的实际受让方,后因A某去世发生法定继承,小A作为第一顺位的继承人,有权继承A某享有的合法债权,且根据婚姻法相关规定,该债权的继承发生在小A与其配偶C婚姻关系存续期间,且无证据证明该债权的继承仅归属小A一方,故应该属于夫妻共同所有。

三、登记机关将案涉房屋所有权登记至B公司名下的行为是否违法?

案涉房屋所有权由乡政府与B公司达成协议下拨于B公司名下;后经由B公司申请登记于其名下,根据登记备案显示案涉房屋的权利来源为划拨,但时至今日小A拟参与设立的乡属集体企业B公司仍未进行工商登记。

首先,房屋产权证书是登记机关颁发给受让人作为其享有权利的证明,具有一定证明资格,但并不能直接决定实体法律关系的存在与否。房屋产权证书是权利的外在表现形式,只具有推定的证据效力,与实际权利状况并不一定完全吻合。而《产权出让协议》的订立这一法律行为才是导致受让人取得房屋的权利来源。《产权出让协议》因乡政府的无权处分不产生物权变动效力,即使A某、小A之间达成一致意见同意将房屋登记于B公司名下,但因产生物权效力的权利来源无效,仅依据登记机关出具的登记证明亦不能说明土地使用权当然归属于登记人名下。

加之,B公司申请变更登记时应当对变更登记申请材料的真实性、合法性、有效性负责,其隐瞒公司设立的真实情况或提供虚假材料导致登记错误的行为本身也失去了合法登记的基础。

其次,登记机关在为其办理房屋产权转移登记时,未尽到审慎审查义务,将案涉房屋以错误的权利来源登记于一家未设立完成的企业名下并颁发相应权属证明。系登记机关未能认真履行行政职能造成的登记错误。根据《物权法》第21条之规定因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任。本案中,一方面申请人提供虚假材料办理房屋登记,另一方面房屋登记机构未尽合理审慎职责,但申请人与登记机关并不存在串通合谋的意志因素,仅因两者各自的过错才最终导致损害结果的发生,所以应该依据其过错程度以及原因力的大小合理分配两者的责任。

四、案涉房屋及其土地使用权的归属

依据笔者上文的分析,由于《产权出让协议》仅产生负担行为,其包含的处分行为未经有权机关批准而归于无效。故小A夫妻仅对该协议享有债权,可依据《产权出让协议》向乡政府主张由此产生的合同之债。

而案涉房屋的变更登记程序违法,并缺乏合法的权利来源依据,登记应予撤销,房屋所有权及土地使用权的归属不发生变动,仍旧归属于国家所有。且根据《中华人民共和国土地管理法(1988年修正)》第四十七条以及《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定,小A夫妇应当返还占有国有资产所取得的收益,不能返还的应当折价补偿。就乡政府的无权处分行为应当予行政处分。

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