新冠疫情下志愿者活动风险及其权益保护

作者:董晓玲 鄢贤瑞 杨青松

观点

年初新冠肺炎疫情爆发以来,社会运行秩序受到了很大冲击。封城、公共交通停运、小区管制等严格的防控措施在降低人员流动、切断病毒传播途径的同时,也给社会运行及民众的衣食住行造成了不便。此时,各类志愿者挺身而出,自发组织、协调防疫物资的捐赠和落实,为一线医护人员提供出行服务,协助社区居(村)民进行食品配送、协助社区进行体温测量及卡口检查等工作。但是,病毒的传播和各种意外不以人的意志为转移,志愿活动固有的风险和部分志愿者保护意识的欠缺,提醒我们要关注志愿活动的风险,提高志愿者的权益保障意识。

一、 关于志愿服务、志愿服务组织、志愿者的法律界定

我国志愿者概念的形成源于1993年共青团中央实施的中国青年志愿者行动。随后中国青年志愿者协会和各级青年志愿者协会逐步建立。2017年8月,国务院发布了《志愿服务条例》,标志着我国志愿者服务在立法上取得了突破性进展。该条例第二条规定,“本条例所称志愿服务,是指志愿者、志愿服务组织和其他组织自愿、无偿向社会或者他人提供的公益服务。”第六条规定,“本条例所称志愿者,是指以自己的时间、知识、技能、体力等从事志愿服务的自然人。本条例所称志愿服务组织,是指依法成立,以开展志愿服务为宗旨的非营利性组织。”

还应注意到,2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的《慈善法》第六十一条规定,“本法所称慈善服务,是指慈善组织和其他组织以及个人基于慈善目的,向社会或者他人提供的志愿无偿服务以及其他非营利服务。慈善组织开展慈善服务,可以自己提供或者招募志愿者提供,也可以委托有服务专长的其他组织提供。”

而本次疫情重灾区湖北省,2016年2月1日起施行的《湖北省志愿服务条例》第三条规定,“本条例所称志愿服务,是指不以获取报酬为目的,自愿以自己的时间、知识、技能和体力等帮助他人、服务社会的公益性活动。本条例所称志愿者,是指从事志愿服务活动的个人。本条例所称志愿服务组织,是指从事志愿服务的非营利性社会公益组织。”

依据前述规定,原则上来说,只要其行为属于自愿、无偿向社会或者他人提供的公益、非营利性服务,均应认定为志愿者。

二、组织方对志愿者进行保障的义务和责任

疫情期间,除原有的志愿者组织、义工组织、慈善组织外,社区、居(村)委会也需要招募大量志愿者协助基层防控和保供工作。受益于社交媒体的发展,大量个人或形成临时团队、或仅依靠个人行动,积极加入到志愿活动中来。对于有明确组织方的志愿活动,组织方对志愿者要承担相应的保障义务和责任;对于没有组织方的个人行为,则是需要自己负担一定风险。

(一)志愿者组织对所招募志愿者的保障义务和责任

1、志愿者组织对志愿活动信息、风险的披露义务

经合法注册的志愿者招募方应按照法律的规定招募志愿者并披露志愿服务可能面临的风险。《志愿服务条例》第十二条规定,“志愿服务组织可以招募志愿者开展志愿服务活动;招募时,应当说明与志愿服务有关的真实、准确、完整的信息以及在志愿服务过程中可能发生的风险。”《慈善法》及《湖北省志愿服务条例》中也有类似规定,并赋权慈善组织、志愿服务组织根据需要与志愿者签订协议,明确双方权利义务。

虽然疫情期间情势紧急,但志愿者招募组织应充分意识到部分志愿者岗位存在一定的人身安全及健康风险。特别是与医院运行和病人转运相关的活动,如协助医院处理医疗废弃物、打扫医疗机构卫生场所、协助转移感染人员、协助医护人员往来交通、发放医护物资等。这类工作在疫情期间存在很高的健康风险。志愿者招募组织在招募活动中应当充分披露志愿者岗位相关的安全风险、健康风险、注意事项等,让志愿者充分了解后自主决定是否参与志愿者活动。

2、志愿者组织对志愿者与所从事志愿活动合理匹配的义务

《志愿服务条例》要求志愿服务组织安排志愿者参与志愿服务活动,应当与志愿者的年龄、知识、技能和身体状况相适应,不得要求志愿者提供超出其能力的志愿服务。并规定,“志愿服务组织安排志愿者参与的志愿服务活动需要专门知识、技能的,应当对志愿者开展相关培训。开展专业志愿服务活动,应当执行国家或者行业组织制定的标准和规程。法律、行政法规对开展志愿服务活动有职业资格要求的,志愿者应当依法取得相应的资格。”《慈善法》第六十六条规定,“慈善组织安排志愿者参与慈善服务,应当与志愿者的年龄、文化程度、技能和身体状况相适应。”《湖北省志愿服务条例》第二十三条规定,“开展有职业资格要求的志愿服务活动,应当安排具备相应职业资格证书或者执业许可证书的志愿者参加。”

3、志愿者组织对志愿者安全健康的保险保障义务

《志愿服务条例》第十七条规定,“志愿服务组织应当为志愿者参与志愿服务活动提供必要条件。……志愿服务组织安排志愿者参与可能发生人身危险的志愿服务活动前,应当为志愿者购买相应的人身意外伤害保险。”

立法层面,《志愿服务条例》《慈善法》和《湖北省志愿服务条例》均已明确要求招募组织提供志愿者服务活动需要的必备物资。例如本次疫情中,至少要提供医用防护口罩、护目镜、防护服、消毒用品等,起到最基本的防护作用。另一方面,为了控制可能导致严重的人身或健康损害后果的风险,《志愿服务条例》《慈善法》和《湖北省志愿服务条例》都将志愿者组织为志愿者购买保险,列为一项法定义务。志愿者组织可以根据需求为志愿者购买相应险种。值得关注的是,本次疫情期间我国保险机构正在积极承担、践行其社会责任。多家人身保险公司在不增加保费的情况下,将其意外险和疾病险责任范围扩展至包含对新冠病毒引发的伤残、重疾、身故的赔付。

(二)校友会等组织是否是志愿者组织?

疫情期间大量普通人加入志愿活动。有的志愿活动依托于各地商会、高等院校校友会,甚至中学校友会。需要注意的是,根据目前民政部门的相关政策,中学校友会是不予注册的。那些未经注册的校友会,不是一个真正意义上的合法组织。另有志愿者因解决具体问题的需要结成松散的团体,事项完成后即告解散。此时组织者是否应比照志愿者组承担对志愿者的各种保障义务呢?

笔者对此持否定意见。原因在于,第一,商会、校友会等各类组织虽然有一定的组织机构和人员,但这些组织本身并不以从事志愿活动为主旨,主要作用是为成员提供沟通交流平台。第二,其成员在疫情期间从事一些志愿活动,并非商会或校友会招募而来。活动的主导方多为某一成员,而非平台。因此,笔者认为这一类志愿者是以个人身份,在商会和校友会平台开展志愿活动。

三 、疫情下志愿者自我权益保护

    日常观念中,志愿者是出于自我意愿,不以利益为诉求,为公益而甘于自我奉献。但自己安全才能帮助别人,志愿者参加志愿活动之前,也应本着对自己负责、对家庭负责的态度评估风险、要求获得相应物资、信息支持和保险保障。

(一)志愿者有权要志愿者招募组织进行岗前培训

根据《志愿服务条例》第十六条及《慈善法》第六十三条,“开展医疗康复、教育培训等慈善服务,需要专门技能的,应当执行国家或者行业组织制定的标准和规程。慈善组织招募志愿者参与慈善服务,需要专门技能的,应当对志愿者开展相关培训。”

本次疫情防护属于医疗救护领域,志愿者岗位专业性较强,部分岗位需要专业的医护资格才可以从事。其次,针对新冠病毒,普适性的岗前培训是必要的。志愿者有权充分了解、掌握疫情防护知识,例如:学习防护服的穿戴注意事项、演练防护服穿脱、了解“手卫生”、体温检测等基础知识,避免参与防控工作中被感染的情况发生。

(二)疫情下志愿者可以与志愿者招募组织签署《志愿者服务协议》

如前所述,《志愿服务条例》和《慈善法》都有关于志愿者、志愿者组织、志愿服务对象签署协议明确相关权利义务的规定。虽然规定的是志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象之间“可以”而非“必须”签署《志愿者服务协议》,但志愿者出于自我保护的角度,可以主动向志愿者招募组织提出签署《志愿者服务协议》的要求。另一方面,以《志愿者服务协议》的形式约定双方的权利义务,可以强化志愿者组织的岗前培训工作、保障志愿者人身安全,即使出现纠纷也有依可据,并可促进组织运营效率、志愿者活动质量的提高。

值得关注的是,《湖北省志愿服务条例》也有类似规定,“志愿服务组织安排志愿者参加志愿服务活动,有下列情形之一的,有关方面应当签订书面志愿服务协议:(一)有较高人身安全风险的;(二)连续提供三个月以上专职服务的;(三)为大型社会活动提供志愿服务的;(四)组织境外人员开展志愿服务活动的;(五)法律、法规规定的其他情形。”

(三)疫情下志愿者可以取得志愿者招募组织提供的保障物资及补贴

疫情期间,很多人认为,志愿者服务是“无偿”行为,不应该领取任何物资、费用,也不能收取任何形式补贴。无论从立法层面还是实践中,这都是一种误解。获取一定的物资和补贴,并不影响志愿者的身份认定及志愿活动的性质。

1、人身保险保障

《志愿服务条例》要求“志愿服务组织安排志愿者参与可能发生人身危险的志愿服务活动前,应当为志愿者购买相应的人身意外伤害保险。”《慈善法》也有关于购买人身意外伤害保险的规定。我们认为这是应当而且必须的。二月份蓝天救援队的队员许某在抗役物资运输途中遭遇车祸不幸身亡,让社会大众感到痛心。而现实中的悲剧也凸显了人身保险保障的必要性。

2、志愿者补贴或报酬

多数情况下,志愿者参与志愿活动没有报酬。但从长远可持续发展的角度看,对志愿者发放合理的补贴,更有助于志愿服务活动持续、健康的开展。

《志愿服务条例》和《慈善法》均未对志愿者提供服务能否收取补贴作出明确规定。但部分地方立法是认可的。如2019年上海市新修订的《上海市志愿服务条例》规定,“对志愿者在从事志愿服务活动中由本人所支出的交通、误餐等费用,志愿服务组织可以给予适当的补贴。”2016年3月湖北省通过的《武汉市志愿服务条例》第二十一条规定,“志愿服务组织提供志愿服务应当遵守下列规定:……为志愿者提供相应的安全、交通、误餐等保障。”武汉市部分志愿者组织在本次疫情期间,为确实志愿者服发放了针对交通、误餐的补贴。部分机构诸如医院物业公司组织招募志愿者,也是按日计费,给予一定报酬。

需要明确的是,即使招募方发放一定的费用或报酬,但与志愿者建立的不是劳动关系或劳务关系,给予一定报酬并不改变志愿活动的本质。

(四)疫情下志愿者在开展服务过程中被感染,志愿者服务组织是否需要承担相应的法律责任?志愿者能否认定工伤?

1、法律责任的承担

《志愿服务条例》没有关于志愿者服务过程中出现了损害情形时该如何处理的规定。《慈善法》第一百零六条第二款规定,“志愿者在参与慈善服务过程中,因慈善组织过错受到损害的,慈善组织依法承担赔偿责任;损害是由不可抗力造成的,慈善组织应当给予适当补偿。”其采用的责任认定原则是以过错责任为主,以公平责任为辅的模式。《湖北省志愿服务条例》第四十条规定,“志愿者在志愿服务中受到损害的,依照下列情形分别处理:(一)因志愿服务组织过错受到损害的,由志愿服务组织依法承担民事责任;(二)因志愿服务对象或者第三人过错受到损害的,由志愿服务对象或者第三人依法承担民事责任,志愿服务组织应当协助志愿者向志愿服务对象或者第三人追究法律责任;(三)因不可抗力受到损害的,志愿服务组织应当给予适当补偿。”其采用的责任认定原则同样是以过错责任为主,以公平责任为辅的模式。

从法律适用的角度而言,笔者认为:如果志愿者组织未尽法定义务,未向志愿者履行培训义务、购买人身意外伤害险、提供必要的安全物资、提供其他保障条件,如本次疫情中涉及的卫生安全防疫知识培训、防护服、护目镜、口罩等,则志愿者在提供岗位服务的期间感染新冠状病毒导致重伤、死亡,可推定志愿者组织存在过错,应该承担赔偿责任。若志愿者组织已经按照法律的要求履行了法定义务,则应推定其不存在过错,其与损害结果没有直接的因果关系,属于不可抗力,应当给予志愿者适当补偿。

2、关于工伤认定

《志愿服务条例》《慈善法》及《湖北省志愿服务条例》均未将志愿服务活动与享受工伤保险待遇之间直接挂钩。

依据2010年10月修订的《工伤保险条例》第十五条规定[1],并结合本次新冠疫情,认定工伤需要具备三个法定条件:

其一,志愿者需要与用人单位成立劳动合同关系或事实劳动关系,否则申报工伤会遇到现实问题,人社部门无法受理。其二,志愿者受伤是因从事抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动所致。其三,需要有伤害事实并经医疗诊断证明,且志愿服务与伤害事实存在因果关系。实践中,如何证明志愿者是在志愿者服务期间感染新冠病毒也是一大难题。例如,有报道武汉一民间志愿者何某因肺部感染病逝,其死亡原因被认定为呼吸衰竭,未被确诊为新冠肺炎。那么这种情况下,就无法申报工伤了。

疫情下武汉市人力资源和社会保障局发布了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间社会保险经办服务工作的通知》(武人社办[2020]4号文),规定“受用人单位指派在各级政府部门组织的抗击疫情工作中感染新型冠状病毒肺炎或因感染新型冠状病毒肺炎死亡的,参照《工伤保险条例》第十五条第二款规定,视同为工伤。”即地方政府认为“受用人单位指派在各级政府部门组织的抗击疫情工作中的人员”可以“直接认定为工伤”及“视同工伤”。

由此可见,并非所有因志愿服务受到伤害的志愿者均可被认定为工伤,典型如已经退休领取养老保险待遇的志愿者及无劳动关系存续的志愿者。

(五)志愿者的其他救济路径

疫情中,由于各种原因志愿者服务组织可能未给志愿者组织投保人身意外险,部分志愿者可能因不属于适格的劳动者难以认定为工伤,或者追究相关侵权人的责任较为困难,特别是个人志愿者,没有机构或单位作为保障屏障,缺乏防护病毒的各类物资和知识储备。建议志愿者一定要提高防护和权益保障意识。首先要仔细衡量拟从事志愿活动的风险,尽可能了解病毒传染相关知识做出负责任的评估,再决定是否参与;其次自行购买人身意外险作为兜底保障;再者尽可能争取足够的防护物资,采取适当的防护手段,保护自己的人身安全。

结语:志愿活动建立在志愿者善良的意愿、自愿的付出和积极的行动之上,值得称赞、值得歌颂。但在需更科学、更专业防护的病毒面前,从事志愿活动出了热情和付出,也需要提升医学防护、法律保障,才能更好地投入志愿活动。

 



[1] 《工伤保险条例》第十五条规定,“职工有下列情形之一的,视同工伤:(一)在工作时间和工作岗位,突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的;(二)在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的;(三)职工原在军队服役,因战、因公负伤致残,已取得革命伤残军人证,到用人单位后旧伤复发的。”


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