刍议基础建设项目压覆探矿权补偿

作者:胡建淼

观点

一、 引言

公路、轨道、管道等基础建设及建设项目压覆矿产资源,对矿产资源的合理开发利用及矿产权人的合法权益造成了影响。国家、部委、地方相继出台了一系列的法律法规来规范矿产压覆问题的处理,希望保证建设项目实施的同时,又不影响矿产资源的合理利用,保证矿产权人的合法权益,但当建设项目压覆设有矿业权的矿产地时,双方就压覆评估范围,评估方法,补偿金额会发生较大的分歧。本文就探矿权补偿问题作一个简单的梳理,希望能对实务有所参考。鉴于篇幅有限,本文讨论的背景是合法压覆基础上的探矿权补偿问题,其他的矿产压覆问题在此不做阐述。

二、 基本概念

(一) 探矿权性质

探矿权,是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。 

1.探矿权为用益物权

对于探矿权的性质,国内存在不同观点:1.认为探矿权的性质为知识产权,原因在于探矿权的主要价值在于其地勘成果,认为勘探矿产资源所形成的地质资料是矿权知识产权的表现形式,属于创造性的智力成果;2.认为探矿权是债权,是因为矿产资源的有偿使用,探矿权申请人向管理部门申请支付了使用费,探矿权申请人支付行为类似于民事主体权利的等价有偿原则;3.认为探矿权是准物权,探矿权虽是他物权,但与传统的用益物权和担保物权相比又有本质的差异。

现阶段,国内的主流观点定位探矿权为用益物权,主要原因为探矿权是对许可范围内的标的物实施勘探活动,仅是一种使用行为,对该区域内的勘探标的物并不具有所有权,一旦勘查结束,确定了勘查范围内的矿产资源的储量等相关信息,探矿权人就可以将探矿权投入市场进行流转,使得探矿权人变现权利获得收益。 

“矿业权是由矿产资源所有权派生而来,是对矿产资源不动产所有权行使使用和收益的一种权利,具有用益物权的占有、使用、收益等权能。设定探矿权和采矿权的目的,就是为了实现对矿产资源勘探、开发、利用并获得收益的目的” 《物权法》第一百二十三条“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。第一百一十九条“国家实行自然资源有偿使用制度,但法律另有规定的除外” 第一百二十一条“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿”。

 国土资源部颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》(国土资发〔2000〕309号)中,该《规定》第三条明确定义探矿权、采矿权为财产权,统称为矿业权,适用于不动产法律法规的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。国务院颁布的《探矿权采矿权转让管理办法》(国务院令第242号)、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》(国土资发〔2003〕197号)等规范性文件中明确了探矿权的财产法律属性。

2.探矿权与采矿权的关系

探矿权和采矿权二者权利间有很多共通点,探矿权和采矿权都是用益物权,行权范围特定,超出区域探矿权人和采矿权人不得行使相关权利;权利的获得及流转都需国家行政审批,同时国家又尊重探矿权、采矿权的权利主体在其权利流转过程中的意思自治。但二者有本质的区别:

(1)性质不同。探矿权人的性质为用益物权;采矿权对开发的矿产品具有所有权,具有明显的不动产物权的特征。

(2)权利范围不同。根据《矿产资源法实施细则》(国务院令〔1994〕第152号)规定 探矿权人享有:勘查权、相邻权,优先权等权利。采矿权人享有的权利主要范围:开采权、销售权,土地使用权以及临建权等权利。

(3)权利的有效期不同。探矿权的许可勘探期限较短,在对特定矿区地下未知储量的矿产资源进行勘查时,探矿权人面临的风险较大,而采矿权的权利有效期限可长达20年至50年,它是基于已探明的矿产资源进行开采的活动,采矿权人在开采后可获得该矿产品的所有权及其收益,所以采矿权的风险程度较低。 

(二)探矿权压覆

探矿权压覆是指基础建设工程项目用地范围与探矿权勘查区范围叠合,导致探矿权人无法勘查矿产资源,使探矿权人行权发生困难,因此引起了探矿权人的权益受损的行为,应按照国家规定开展处置,探矿权人有权获得补偿。

在公路、轨道、管道等基础建设及建设项目建设之前,建设项目单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准,不得压覆重要矿床。 

为了使压覆的矿业权和建设工程项目用地使用权的协调衔接,《中华人民共和国矿产资源法》以及国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》、《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》、《矿产资源登记统计管理办法》等规范性文件中作出了相关规定。其主要流程包括如下五个步骤:

1.建设项目选址前须向地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况;

2.建设项目压覆矿产资源的,须经地质矿产主管部门批准;

3.压覆重要矿产资源的评估程序;

4.与矿业权人签订补偿协议;

5.矿产资源储量登记。

在现有的矿产资源压覆管理政策体系中,国家法律有1部,行政法规有4部,部委规章有15个(表1)。文件内容涉及压覆概念、压覆评估、压覆补偿、压覆审批、压覆登记、压覆用地审批、压覆资源调查等多个方面。

表1国家层面压覆矿产资源管理政策汇总 

文件名称 发文号 文件名称 发文号

全国人民代表大会常务委员关于修改《中华人民共和国矿产资源法》的决定 主席令11届第18号 国务院批转地质部制定的矿产资源保护试行条例 国务院〔65〕国经424号

中华人民共和国矿产资源法实施细则 国务院令第152号 国务院关于全国矿产资源规划(2016-2020年)的批复 国函〔2016〕178号

中共中央办公厅 国务院办公厅关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见 国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知 国土资发〔2000〕386号

矿产资源登记统计管理办法 国土资源部令第23号 国土资源部关于开展矿产资源储量登记工作的通知 国土资发〔2004〕35号

国土资源部关于做好矿产资源统计工作的通知 国土资发〔2004〕61号 国土资源部关于印发《固体矿产资源储量核实报告编写规定》的通知 国土资发〔2007〕26号

国土资源部关于全面实施《固体矿产资源 储量分类》国家标准和勘查规范有关事 项的通知 国土资发〔2007〕68号 国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知 国土资发〔2010〕137号

国土资源部关于矿产资源储量评审备案 与登记、建设项目压覆矿产资源审批、矿 业权价款评估备案等事项相关资料实行 政务大厅接转和发送的公告 2015年第2号 国土资源部办公厅关于办理建设项目压覆矿产资源导致矿业权范围变更事项的通知 国土资厅函〔2015〕771号

国土资源部关于修改《建设项目用地预审 管理办法》的决定 中华人民共和国国土资源部令第68号 国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知 国土资规〔2016〕16号

税务总局 国土资源部关于落实资源税改 革优惠政策若干事项的公告 国家税务总局 国土资源部公告2017年第2号 建设项目压覆重要矿床(矿产资源)审批服务指南

自然资源部办公厅关于印发《矿产资源国情调查试点工作方案》的通知 自然资办函〔2018〕1694号 自然资源部办公厅关于印发《矿产资源国 情调查(试点)技术要求》的函 自然资办函〔2019〕172号

三、 压覆补偿

根据《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发[2010]137号文)第四条规定:“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的,新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议,协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括:1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款(无偿取得的除外);2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”即补偿压覆矿产资源依成本补偿原则进行,并非依资源价值进行补偿。

(一) 补偿范围

建设工程项目单位与探矿权人通常达成同意压覆的意向性协议之后,双方会再进一步就补偿进行协商。通常情况下,为保证补偿的客观公平,双方也可以选择专业的评估机构进行评估,作为协商补偿的依据。司法实践中,有些地区的法院会参照国土资源部[2010]137号文规定的精神确定补偿或赔偿的范围,有些地区法院采取市场化的方式进行计算。

按照国土资源部137号文的前述原则规定,压覆矿业权评估的财产范围应包括压覆范围内的矿业权价值和相应的固定资产和搬迁相应设施等直接损失两部分。实务中,压覆补偿的区域范围比较确定,一般就国土资源主管部门向探矿权人颁发的矿产资源勘查许可证所载明的坐标范围,以及建设项目的具体坐落,结合法律规定的建设项目保护区范围来确认压覆范围,压覆范围确定后使价值的评估范围一般没有争议,争议比较大的是是在确定与矿业权相应的固定资产和搬迁相应设施等直接损失范围的。

探矿权人在勘查区投资的勘查工程、临时建筑、测试测验、报告编写等费用,以及取得和维护探矿权的费用(使用费、年检费等)应纳入损害补偿范围;如果已经查明了部分矿产资源储量,其未来收益也需纳入补偿范围。某些情形下,探矿权人会考虑将探矿坑道当作将来的采矿坑道来设计和施工。这类工程是否可以视为矿建工程,在探矿权价值之外,矿建工程纳入补偿范围,如果纳入,是否会有重复计算的可能?

(二) 估值方法

上文已有所提及,当建设项目压覆设有矿业权的矿产地时,双方就压覆评估范围,评估方法,补偿金额会发生较大的分歧。通常做法是双方会选定共同认可的评估机构进行评估,将第三方的评估结果来作为补偿的依据。司法实践中,法院在审理矿产压覆案件中,评估报告的作用是显而易见的,有时即使评估报告存在瑕疵,法院一般也会参考评估结论的。所以,在处理探矿权补偿问题上,评估报告是重中之重。本文择评估报告中的评估方法和基准日这两个重点作下探讨。

1.评估方法

在《探矿权采矿权评估管理暂行办法》国土资发[1999]75号第十三条对探矿权评估方法的选用作了列举。现阶段主要的评估方法为:

(1)重置成本法

计算公式为:评估价值=重置成本-实体性贬值-功能性贬值-经济性贬值或者评估价值=重置全价×成新率

(2)地质要素评序法

具体是将勘查成本效用法估算所得的价值作为基础成本,对其进行调整,得出探矿权价值。而调整的根据是找矿潜力和矿产资产的开发前景。

(3)联合风险协议法

根据该矿权地已经签订的或根据附近类似的矿权地,或根据实际情况假定一项联合风险经营协议的有关条款,按照参入公司(买主Buyer)所承诺的在一定时期内勘查资金投入量(一次性或分段)及其所获得的股权比例,以评估现时给予卖主(Seller)所拥有的矿权地价值的一项常用评估方法。

(4)贴现现金流量法

通过估算被评估采矿权在其服务年限内的未来预期收益,运用反算切割出剩余超额价值,并用适当的折现率折算成评估基准日现值 ,借以确定采矿权价值的一种评估方法。

(5)地勘加和法

利用地勘投入的重置成本加上以地勘投入所分配的超额利润来确定探矿权价值,是重置成本法和贴现现金流量法相结合的一种评估方法

(6)勘查成本效用法

由重置成本法发展而来的。《中国矿业权评估准则》规定勘查成本效用法的适用范围是:投入少量地表或浅部地质工作的预查阶段探矿权评估,或者经一定勘查工作后找矿前景仍不明朗的普查探矿权评估。《矿业权评估指南》及《中国矿业权评估则》》中对勘查成本效用法的适用范围基本一致,为投入少量地表或浅部地质工作的预查阶段的探矿权评估,或者经一定勘查工作后找矿前景仍不明朗的普查探矿权评估,可以认为它属于低精度勘查阶段的评估方法。

(7)可比销售法

选择最近发生的具有类似地质特征和环境特征的探矿权交易对象作为参照依据,经比较和修正以确定探矿权转让价值的评估方法。该评估方法不考虑参照对象所采用的评估方法及其分析过程,只是考察其矿权交易中由市场性因素所综合决定的最终结果——成交价格。

评估方法的选用是需要具备一定条件的,比如如果评估范围缺少确定开发的经济、技术依据,难以预测未来的收益,就不合适用贴现现金流量法;如果未能收集到可作类比分析的相似探矿权案例,就难以采用可比销售法;如果评估对象的勘查工作程度低,仅开展了勘查区地质填图、轻型山地勘查及少量硐探工作,找矿前景不明朗,其勘查区地质工作程度无法满足地质要素评序法的要求,那么就不适用地质要素评序法了。

探矿权在评估时,会因为方法、技术原因或者市场需求、政策变动等客观因素的变化而影响评估结果,其中评估人员拥有评估方法选择的自由裁量权。在实务中“评估结果认可度不高,评估人员素质有待提高,探矿权评估难度大。且在探矿阶段,由于特定区块的自然地理条件、交通运输条件、矿产地质条件等不确定因素很多,导致地质勘查投入的劳动和取得地勘成果没有确定的比例,造成投资者收益的不确定性。” 现有的评估制度对具体评估的方法、评估的程序以及评估人的责任缺乏具体规定。其评估机构行业规范不健全,对矿业权评估师等资质人的法律约束不够,评估结果的随意性很大。 

2.基准日

根据中国矿业权评估师协会发布的《确定评估基准日指导意见》(CMVS30200-2008)中对基准日的定义表述为判断矿业权价值的基准时点,是评估结论成立的特定时日,通常以日历中具体日期来表示。 在探矿权压覆评估中,评估基准日还起到鉴别探矿权人投资的勘查工程和矿建工程是否可以纳入补偿范围的时点依据。在评估基准日后投入的勘查和矿建工程不应纳入补偿范围。

目前已经颁布的与建项目压覆矿业权补偿的相关文件(包括国土资发〔2010〕137号文)没有就补偿评估基准日的确定作出规定。实务中,有将压矿报告批准日作为评估基准日,也有将政府部门发布“停建令”的时间作为评估基准日,也有将建设方与矿业权人签订同意压覆、补偿的时间作为评估基准日,但是大多数是由评估委托方确定。

《确定评估基准日指导意见》(CMVS30200-2008)提出确定评估基准日,一般应考虑的因素:1.评估目的及对应经济行为可能涉及的其他专业评估的基准日;2.法律法规、政府相关主管部门、相关单位的有关规定;3.评估基准日尽可能接近经济行为的实现日(或交易结算日);尽可能减少评估基准日后的调整事项;4.评估所需资料的可取得性、使用的方便性以及财务会计的结算制度;同时有利于合理选择评估参数。评估报告应当明确评估结论使用的有效期。评估结论使用的有效期原则上不应超过一年。评估结论仅针对评估基准日。如果超期,需重新进行评估。

四、 其他问题

(一) 资金占用成本

通常情况下,建设工程项目单位应按国家有关规定,与探矿权人签订补偿协议。实践中,有些建设工程项目单位与探矿权人只是签订了《允许压覆的协议书》,协议书中承诺按照评估部门提供的价值进行补偿,之后由于种种原由搁置,导致没有签订补偿协议,等建设工程竣工才来具体处置。本人认为基于建设项目的工期很长,在这样的情况下,如此处置,不仅剥夺了探矿权人流转矿权获取利益的机会,还让探矿权人长时间的承受资金压力,无形中大大的增加了机会成本,如果以简单的用LPR利息来处理补偿的问题,这对探矿权人来说是很不公平的。

(二)预期收益

压覆的补偿一般会考虑投入成本、探明的资源储量以及所处的勘察阶段等因素来确定损失。实践中,当事人双方或者法院会选择第三方的评估机构进行评估鉴定。在主张压覆损失赔偿案件中,对于勘查程度高、有查明储量的探矿权,本人认为完全可以主张未来开采利润损失。当然,最终能否获得人民法院的支持,取决于权利人所提供的证据可靠度和勘查资源储量的程度。

(三)效用系数的确定

效用系数是指为了反映成本对价值的贡献程度而设定的对重置成本进行溢价或折价的修正系数,定义为勘查工作加权平均质量系数(f1)和勘查工作布置合理性系数(f2)的乘积。 

根据效用系数的定义,为勘查工作加权平均质量系数(f1)和勘查工作布置合理性系数(f2)的乘积。而勘查工作加权平均质量系数(f1)是各类勘查工作质量系数与各类勘查工作的重置成本的加权平均值。因此,效用系数是通过评判勘查工作质量系数和勘查工作布置合理性系数进行确定的。

探矿权的风险收益的体现主要使用效用系数来体现已完成的各类勘查工作及其成果对受让方利用价值的大小。在具体的实践中,效用系数的确定是评估师根据探矿权评估项目的具体情况、结合评估目的进行分析和测算的。

五、 结语

在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前,建设单位须向省级国土资源主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况,非经国务院授权的部门批准,不得压覆重要矿床。司法实践中,最高法院公布的十大典型案例“云和县土岩岗头庵叶腊石矿与国网浙江省电力公司矿产压覆侵权纠纷案”的裁判要点体现着兼顾国家利益、社会公共利益和矿业权人的合法权益,所以作为探矿权人应该搞清楚自身的合法权益,以利能更有效的保护。


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