“新冠肺炎”(COVID-19)疫情下的国际法思考

作者:万维

观点

020年新春伊始,新型冠状病毒肺炎(以下简称为“COVID-19”)传染性疾病借中国春运之势蔓延,同时通过贸易与旅行迅速传播至全球五大洲共计25个国家。北京时间2020年1月31日凌晨,世界卫生组织(以下简称“WHO”)宣布将COVID-19疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”(public health emergency of international concern,PHEIC)。由此,针对COVID-19的防控被提升至国际管控的高度。在此形势下,我们有必要从法律层面,特别是从易被忽略的国际法领域,对调整国际关系中保护公共卫生所涉及的国际规则制度进行研究。

一、传染病防控的国际法律机制

(一)以WHO为核心治理机构

两次世界大战造成了大规模的传染病生成与传播,国际社会亟待构建一套行之有效的传染病防控国际合作机制。1946年7月,经联合国经济及社会理事会决定,64个国家的代表召开了国际卫生会议,并签署了构建传染病防控国际合作机制宪法性文件《世界卫生组织法》。1948年4月7日,《世界卫生组织法》经26个国家批准生效,WHO正式成立。

《世界卫生组织法》为WHO的创立公约和基本文件,是WHO产生、存在和进行活动的法律基础与行使职权的国际法依据,对各成员国有法律约束力,其在支撑传染病国际合作机制所起到的功效在于:第一,明确WHO在组织、协调传染病防控的目标,即从维护全人类共同健康利益的高度着眼,通过联系各地区和全球的携手合作,抗击传染病,“实现各民族幸福、和睦与安全之基础”;第二,赋予WHO职权,包括但不限于作为有关国际卫生工作指导和协调的权威,援助各国加强卫生服务,提出有关国际卫生问题方面的公约、协定和条例的建议,确立和修订疾病、死因与公共卫生实践的国际术语;第三,规定成员国在防控传染病中的各项义务与职责,例如WHO成员国负有改进人民健康、发布境内有关卫生的重要法令规章并将流行病向WHO报告的义务,成员国“遇到各国政府请求,或愿意接受援助时,予以适当技术之协助,并于紧急状况下,予以必要之援助”;第四,通过世界卫生大会的造法活动保持合作机制的循环与活力,依照《世界卫生组织法》,WHO有权以决议制定技术法规,这些法规对其成员国有约束力,除非成员国在一定期间内声明其不能接受。

由此可见,WHO依据《世界卫生组织法》行使各项职能与权力,确立了WHO在国际传染病控制领域的准立法权,包括提出国际公约、协定和条例,确立国际术语、国标标准,以此来发展公共卫生方面的国际法,并且在不断应对21世纪全球化时代的公共卫生危机实践中逐步扩张其职能,逐步成为公共卫生领域最具权威的全球性政府间组织。

(二)以《国际卫生条例2005》为国际法构架的基础

2005年5月23日,第58届世界卫生大会审议通过的《国际卫生条例2005》(以下简称IHR 2005)是WHO当前唯一对缔约国传染性疾病防控工作具有高度约束力的国际卫生协议,其在《国际卫生条例1969》将多个公约和协议组合成一个单一法律文件的基础上,突破了《国际卫生条例1969》固有的缺陷和滞后性,进一步完善了全球卫生治理的框架基础,在传染病防控的国际立法上迈出了决定性的一步。

1. 强化缔约国及时、完整、持续通报传染病的义务

根据IHR 2005的规定,每个缔约国必须按照国际标准评价公共卫生紧急事件的国际影响,并在评估公共卫生信息后24小时内,通过本国国家归口单位,以现有最有效的通讯方式向WHO通报在本国领土内发生、并按决策文件有可能构成国际关注的突发公共卫生情况的所有事件,以及为应对这些事件所采取的任何卫生措施;通报后,缔约国应当继续及时向WHO报告它得到的关于所通报事件的确切和充分详细的公共卫生信息以及应对国际关注的潜在突发公共卫生事件时面临的困难和需要的支持。

在此次COVID-19疫情发生后,中国于2020年1月3日开始向WHO、周边国家以及美国通报疫情信息和防控措施,并持续通报实验室检测结果、危险来源和类型、病例数和死亡数、影响疾病传播的情况。WHO根据各国通报信息,自2020年1月21日起,在其官方网站发布每日疫情报告(Coronavirus Disease (COVID-2019) Situation Reports),行使其国际卫生组织的相应职能。

2. 扩大缔约国对突发公共卫生事件的核实范围、监测能力和预警机制

IHR 2005强调缔约国在国内进行必要的能力建设,以应对具有国际影响的公共卫生紧急事件。在突发公共卫生事件信息核实范围上,IHR 2005要求,除了将本国官方监测到的突发公共卫生事件向WHO通报之外,缔约国还应当将其接收到的其他来源的信息进行核实、报告,WHO对此进行核实和评估后,向缔约国提出具体的应对措施建议;在突发公共卫生事件信息检测能力上,各缔约国应当在不迟于IHR 2005生效后的5年内,尽快发展、加强和维持快速和有效应对公共卫生危害和国际关注的突发公共卫生事件的能力;在突发公共卫生事件信息预警机制上,各缔约国要加强国际技术合作,积极采取措施参与公共卫生全球一体化预警、防范和控制,并加强与国际组织、发达国家、周边国家的交流与合作,完善信息沟通机制,引进先进公共卫生技术、方法,建立针对国际上发生的突发公共卫生事件的及时预警机制。

3. 确立传染病防控争端解决制度

IHR 2005规定,针对缔约国之间因解释和/或执行IHR 2005而产生的争端,当事方各国可通过斡旋、调停或和解等和平手段解决分歧,如果争端所有各方同意,也可将争端提交WHO总干事或通过仲裁来解决。由此,IHR 2005专门确立了争端解决制度,为国际关注的公共卫生突发事件得到适宜处理提供一种安全性和可预见性的保障。但对于WHO与缔约国之间就本条例的解释或适用发生争端,只能提交WHO卫生大会。

在实质性解决缔约国之间的争端时,主要采取如下程序:首先,由出席议前审查会议的大多数成员投票决定受理的争端是否属于IHR 2005规定的争端事宜;其次,若经审查,认定争端属于审查范围,则争端事宜才进入正式会议议程;最后,由WHO总干事就争端作出最终处理建议。若在审查委员会审查程序开始前,争端缔约国各方书面通知审查委员会或常设仲裁庭,其接受审查委员会的建议与仲裁结果的,则该建议或仲裁裁决将对争端当事国各方具有约束力。

4. 明确要求缔约国建立履行各项义务的保障机制

IHR 2005要求每个缔约国应当指定或建立国家归口单位以及在各自管辖行政范围内负责按本条例实施卫生措施的当局,并应随时能够同WHO设立的联络点保持联系。国家归口单位的职责主要包括:代表缔约国同WHO联络点就紧急情况进行沟通,特别是WHO所规定的公共卫生事件通报、信息共享、磋商、核实等;向缔约国相关行政管理部门,如负责监测和报告的部门、入境口岸、公共卫生服务机构、诊所、医院和其它政府机构,传播信息并汇总反馈意见。

5. 鼓励缔约国接受WHO提供的建议

为了避免有关国家在处置各类公共卫生事件时, 可能会采取 “最大化 ”的应对措施, 如口岸封锁、禁止人员和交通工具入境等, 从而对国际交通和贸易, 以至经济发展造成严重影响,IHR 2005赋予WHO对国际关注的突发公共卫生事件提出临时建议和对现有特定公共卫生危害提出长期建议的权力,但此等建议不具有强制约束性。

(三)以世界贸易组织法规则为强力辅助

世界贸易组织(以下简称“WTO”)成立之初,只是重申了关贸总协定(GATT)中为了保护公共健康的权益可以限制自由贸易这一原则。但是,随着健康权日益被人们所重视,贸易机制在保护公共健康权中逐渐发挥重要作用,WTO法律规则中的诸多特别协定如《卫生与动植物检疫措施适用协定》(SPS协定)与《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS协定),均与传染病防控密切有关,使得WTO日益成为传染病控制的国际法律机制的中心。

1. 《卫生与动植物检疫措施适用协定》(SPS协定)

各国历来将限制贸易或旅行的卫生检疫措施作为一种在公共卫生领域的国家主权权利,目的是将健康风险抵御在国门之外。为了既确保成员国为保护人和动植物生命健康采取或实施卫生检疫措施的主权权利,也为了避免该主权滥用造成对国际贸易的不必要的壁垒,在乌拉圭回合中成员国达成SPS协定,目的是对各国控制传染病卫生检疫措施进行调节。

根据该协定,各成员国政府在制定有关预防和控制疾病的卫生检疫措施的国内规章时,必须遵循SPS协定,国内防疫措施也必须符合SPS所规定的科学依据、风险评估、国内规章一致、最小贸易限制、遵循国际标准、同等对待、程序合法、禁止歧视、透明度等基本原则。与IHR 2005相比,SPS协定关于公共卫生与贸易利益协调的规则具体、明确和详细,特别是基于SPS协定产生的各项争端,应当通过WTO的强制性争端解决程序予以处理。

SPS协定及WTO争端解决机制的实践表明,各国政府无论是自发主动采取,还是经WHO建议而采取一些控制传染病的特定卫生检疫措施以履行其在IHR 2005下的义务,只要该等措施影响了货物或贸易服务,就应当服从WTO规则,特别是SPS协定。由此可见,SPS协定是调节各国控制传染病卫生检疫措施的最重要国际法律文件。正是如此,在WHO宣布将本次COVID-19疫情认定列为国际关注的突发公共卫生事件时,亦谨慎强调“不建议实施旅行和贸易限制”。

2. 《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS协定)

药品和疫苗是抗击传染病的决定性手段,但同时是知识产权的载体。TRIPS协定确立了知识产权保护的国际标准和准则,以敦促各成员国确立保护与实施知识产权最低标准、促进技术革新转让与社会发展为目标之一,但同时确立了保护公共利益的原则,以达到专利保护与公共卫生之间的平衡。因此,各国在实施相关专利或其他知识产权制度时,必需考虑到公共卫生与其他公共政策目标。

但TRIPS协定中设置的一些灵活性条款,导致在特定情况下成员国仍然可以拒绝授予药品专利,特别是知识产权与获得基本药品之间的矛盾很难协调,传染病问题最严重的发展中国家的居民无法获得必需药品的局面不仅未得到改变,反而更加剧了发达国家滥用药品保护的问题。在发展中国家的努力下,2001年底的多哈会议上通过了《关于TRIPS协定与公共健康的多哈宣言》,确定了公共健康权优先于私人财产权,确认了WTO成员使用强制实施专利药品强制许可和平行进口等措施的权利,并从政治上和法律上增强了发展中国家获得药物的能力,对于公共健康与知识产权之间的冲突具有积极作用。根据该宣言,WTO总理事会于2003年8月30日一致通过了解决“公共健康”问题有关实施专利药品强制许可制度的最后文件,这标志着WTO全体成员终于在解决公共健康问题上取得最后的共识。

本次疫情期间,武汉病毒所“抢注”在研药物瑞德西韦(Remdesivir),亦引发了一轮有关药物专利与用药权的争论。根据我国国务院办公厅印发的《关于改革完善仿制药供应保障及使用政策的意见》,我国存在强制许可的法律依据,若此次吉利德如果在国内申请的专利获得批准、且不愿意开放专利,那么中国相关部门有权执行强制许可。但是,需要注意的是,“强制许可”涉及到多方面影响,需要慎重行使,政府应当在与药企就药品的生产供应成本或财务回报达成一致的情形下采取互利的操作。

二、对传染病防控的国际法律机制的评价

(一)传染病防控国际法律机制的积极作用

1. 为各国履行国际义务提供法律依据

当前的传染病防控国际法律机制,从贸易、卫生检疫、药品专利许可、疫情信息共享等方面,为各国提供了一套详细的处理机制,使得各国在发生国际突发卫生事件时可以合法履行国际义务,减少国际争端。

在本次COVID-19疫情中,根据IHR 2005的相关规定,在“国际关注的突发公共卫生事件”情形下,日本有权拒绝受染游轮“钻石公主号”入境、停靠,而应当根据《联合国海洋法公约》由其船旗国英国对游轮进行接收管辖。但日本允许“钻石公主号”入境停靠后,其作为IHR 2005缔约国,入境口岸的主管当局结合实际情况,对“钻石公主号”及船上人员采取包括消毒、隔离、登船检疫、转移患者在内的卫生控制措施,未超出IHR 2005允许的范围,履行了国际义务。

2. 有效阻止传染病跨境传播

在传染病控制中,国际法不仅能提供国际传染病控制义务的法律基础,还以制度与程序机制来鼓励遵守国际规范。当前传染病防控的国际法律机制所确立的行为准则,涉及财政与技术援助、信息交流、科学研究与监管以及条约监事与争端解决,提高了各国际法主体对行为结果预期的信心,这有利于增进传染病控制的双边与多边合作,从而最大限度地防范疾病与危险因素的跨境传播。

3. 引导有关传染病控制的国内立法

传染病防控国际法律机制是各国反复协商的结果,往往体现了有关传染病控制的先进经验、发展趋势和科学进展,对各国制定合理的法律与政策具有指导意义。各国在防控传染病方面,通过国内立法确立政府维护公共卫生安全的责任,调整传染并控制领域的社会关系,规定国家卫生机构、医院、个人的权利和义务,让法律成为法治国家防控重大国际卫生事件的武器。

(二)传染病防控国际法律机制的局限性

1. 整体立法权分散导致法律权威降低

在一般国际法中,战争、贸易、人权、环保、卫生与武器控制等传统上各成一体的领域之间日益互相联系,国际传染病控制渗透到国际社会的各个领域,由此导致越来越多的非公共卫生领域的国际组织制定出大量与传染病控制有关的国际法律规则,充当了国际卫生法的编纂平台。但是WHO的“轻法律倾向”及其依托的IHR 2005固有的“软法”性质,使得WHO实际上并未在传染病防控国际法律体系中发挥核心作用。同时,非公共卫生领域国际组织的条约与协定都各有一套规则,所制定的传染病防控规则具有一定的重叠或冲突,造成传染病控制“制度超载”,导致各国无力或无法切实履行纷繁复杂甚至相互矛盾的国际义务。正如WHO在一份报告中指出,由于有许多国际组织分享与卫生有关的立法权威,其发布指令与施加义务的努力容易分散和无效。

2. IHR 2005未确立对不履行国际义务国家的制裁制度

IHR 2005作为传染病防控国际法律机制构架的基础,并未对国际社会形成强有力的法律约束力,对于WHO依据该制度履行法定职权对突发公共卫生事件作出的处理建议,如果成员国单方认为采取建议会损害本国利益而采取与建议相佐的措施后,并不会因此受到制裁,导致IHR 2005的法律效力大打折扣。

在本次COVID-19疫情期间,WHO就开展国际合作阻止疫情蔓延发布了分别针对中国、所有国家和国际社会的临时建议,特别强调没有理由采取不必要的措施干涉国际旅行和贸易。其后,有102个国家或地区相继针对疫情发展状况采取了兼顾安全与友好的理性措施,通过加强入境检测和管理等必要手段进行防控。但是仍然有一些国家违背WHO临时建议的要求以及IHR所规定的必要性原则、禁止侮辱和歧视原则,将中国整体当成疫区看待,针对中国公民或有在中国停留记录的旅客采取禁止入境的管控措施。但WHO无权对该等行为采取相应的制裁措施。

3. 未将其义务扩展至国家以外的其他国际法主体

面对传染病全球化公共卫生问题威胁的蔓延,各国政府与政府间国际组织应当与非政府组织、跨国公司等其他国际法主体合作,采取集体行动防范控制传染病风险。但是,关于传染病防控的国际法主要是调整国家间权利义务关系的法律规范,并未将非政府组织和跨国公司等其他国际法主体纳入其中,亦未对各国政府与非政府组织、跨国公司和个人的合作提供强有力的制度支持与保障,忽视了公民社会参与的力量。

三、小结

此次COVID-19疫情暴露出的制度问题表明,应重视国际法在传染病防控国际合作机制中的作用。我们不仅需要从国内法角度去剖析传染病给国家各方面带来的法律风险,更需要从国际法的角度深刻理解当下传染病防控国际法律机制的功效与局限,为传染病防控国际法律机制的发展与完善提供可行建议:其一、应推动传染病防控全球框架公约的立法,以便在全球层面上构建起一个有效分配各国权利、义务的国际法律框架,并促使各国通过国内立法强化其在出现公共健康紧急状态时的国际义务,并以规则化的形式为各国采取措施提供具有可预见性与合法性的依据;其二,需认识国际贸易、人权、环境与全球卫生治理等问题之间相互影响与交融的现状,重视国际贸易机制、人权机制和国际环境法在全球卫生治理中的作用;其三,必须在传染病防控国际法层面明确非政府间国际组织和私人团体的法律地位,给予非政府间国际组织国际法主体资格,从制度上保障和规范非政府间国际组织参与全球卫生治理的权利与义务。


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