《商业银行法》修改建议稿简析

作者:卢姗 黄玥澎

观点

2020年10月16日,中国人民银行发布了《中华人民共和国商业银行法(修改建议稿)》(以下简称“《修改建议稿》”),向社会公开征求意见。这是《商业银行法》自1995年施行以来的第三次修正,前两次修正时间分别是2003年和2015年。

相比现行2015年修正的《商业银行法》的九章95条内容,本次《修改建议稿》共十一章127条,其中整合后新设或充实了四个章节,分别涵盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出四个方面。经对比《修改建议稿》和现行的《商业银行法》,我们认为,总体而言,此次修改或新增的部分可以归纳为以下三类内容:

一、把现有部门规章和行业监管要求补充到《商业银行法》中,从而将该等行业监管要求提升到法律层级。主要包括:

1、 商业银行股东资质和监管

《修改建议稿》第十四条关于商业银行股东资质的规定及第十五条关于商业银行股东的禁止行为的规定,不同程度体现并进一步完善了《商业银行股权管理暂行办法》(以下简称“《股权管理办法》”)第五条、第六条、第九条及第十六条及《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》第二条第(三)项的相关内容。

在股东资质要求方面,《修改建议稿》新增确立“商业银行的主要股东、控股股东、实际控制人应当具备履行相应义务的能力和条件”的原则。同时《修改建议稿》在《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》对于作为主要股东或控股股东投资金融机构的非金融企业要求“核心主业突出、资本实力雄厚、公司治理规范、股权结构清晰、管理能力达标、资产负债和杠杆水平适度”的基础上,将该等资质要求同样适用于银行的实际控制人。

在股东资质要求的负面清单方面,《修改建议稿》在现行《股权管理暂行办法》基础上,对商业银行主要股东、控股股东或实际控制人条件要求的负面清单主要作了以下补充完善:

一是将“存在严重逃废银行债务行为”的表述规范为“负有数额较大的债务到期未清偿的”。

二是在“提供虚假材料或者作不实声明”的基础上增加兜底情况,即,“其他欺诈行为”,并通过增加“被有关部门依法追究责任不满五年”的规定,对相关追究责任时限予以限定。

三是将被金融监管部门查处的违法违规行为限定为“重大违法违规行为”,并将时间限定为“被依法追究责任不满五年”。

四是增加犯有危害国家安全、恐怖主义、黑社会性质犯罪或者破坏社会经济秩序罪且刑罚执行完毕之日起未满五年作为银行主要股东、控股股东或实际控制人的负面资质要求。

五是明确规定负面清单的要求穿透适用至商业银行股东的控股股东、实际控制人。

2、 银行设立及开业

《修改建议稿》第十八条关于商业银行申请设立及开业的规定,不同程度体现了《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法》(以下简称“《行政许可实施办法)”)第十四条、第十五条、第十六条及第十七条相关内容,并延长了监管机构关于设立、筹建、开业的批准时间。其中,《修改建议稿》将《行政许可实施办法》第十五条规定的监管机构受理之日起4个月内作出批准或不批准筹建的书面决定修改为6个月;将《行政许可实施办法》第十六条规定的中资商业银行法人机构筹建期自批准决定之日起6个月修改为1年;将《行政许可实施办法》第十七条规定的监管机构自受理之日起2个月内作出核准或不予核准开业的时间明确为60日内。

3、 新增公司治理专章

《修改建议稿》以《商业银行公司治理指引》有关公司治理原则和内容的规定为基础新增设第三章商业银行的公司治理,明确及完善了商业银行应建立的公司治理机制要求,增设股东义务与股东禁止行为,突出董事会核心作用,规范董事会专门委员会、独立董事等事项。例如:进一步规定将董事会会议召开文件向机关机构报告的时限为召开董事会会议之日起十五日内;首次明确商业银行董事应履行审慎义务,并且新增要求董事履职过程中发现违法违规行为的报告义务;明确独立董事不得在所任职商业银行兼任除独立董事以外的其他职务,同时要求独立董事兼顾公共利益等。

《修改建议稿》首次提出银行应依照公司章程的规定或者股东会、股东大会的决议,实行累积投票制。该规定也契合银保监会在《健全银行业保险业公司治理三年行动方案(2020—2022年)》中提出的2021年侧重于健全董事会、监事会和高管层的运作机制,包括推广累积投票制的要求。

《修改建议稿》本次关于公司治理的新增专章规定不同程度体现了《股权管理办法》和《商业银行公司治理指引》关于公司治理方面的规定。

4、  资本与风险管理

《修改建议稿》新增第四章资本与风险管理,不同程度体现了《商业银行资本管理办法(试行)》和《银行业金融机构全面风险管理指引》的相关内容。在资本管理方面,落实《巴塞尔协议III》资本监管相关要求,在资本充足率、资本管理等方面进行了限制;在风险管理方面,对内部管理机制、风险管理策略、跨境风险管理措施等方面明确要求,进一步提升违规经营成本,提升商业银行抵御风险能力。

5、 业务规则

《修改建议稿》将现行《商业银行法》第三章、第四章整合为第五章“业务经营规则”,突出金融服务实体经济,完善商业银行业务范围与业务规则。其中,《修改建议稿》明确了区域性商业银行的本地化经营要求,推动商业银行立足当地、回归本源,同时规定监管机构对不同类型商业银行分别制定具体的规定,尊重商业银行自主经营权和市场主体地位,减少不必要的行政约束,提升金融服务实体经济能力;《修改建议稿》删除了《商业银行法》借款人原则上需提供担保的规定;修改了关于利率的规定,银行与客户可自主约定存贷款利率;要求银行确立授信审查尽职免责制度;将商业银行处置担保物时限要求从自取得之日起二年延长为五年;删除了《商业银行法》关于企业仅能开立一个基本账户的规定。

6、新增客户权益保护内容

《修改建议稿》新增第六章客户权益保护,明确银行向客户提供与其风险承受能力不相匹配的产品和服务,造成客户损失的,应当承担赔偿责任。不得过度放贷和掠夺性放贷,应合理确定授信额度和利率,不得提供明显超出客户还款能力的授信。不得捆绑销售,不得对产品和服务实行强制性搭配销售或者在合同中附加不合理的交易条件。不得收集与业务无关的个人信息或者采取不正当方式收集个人信息,不得篡改、倒卖、违法使用个人信息。该等规定不同程度体现了《银行业消费者权益保护工作指引》的相关内容。

二、结合近年来银行业出现的新发展趋势和潜在风险点,结合实际对条款进行修订,完善法律要求。主要内容包括:

1、  完善了商业银行的类别,明确村镇银行法律地位,并为未来出现的新型商业银行预留法律空间。

2、  就银行业务营范围结合银行业务发展趋势新增了办理衍生品交易业务、贵金属业务和离岸银行业务三项。

3、  对商业银行设立条件提出了新的要求,如有符合要求的信息科技架构、信息科技系统、安全运行技术与措施等。

4、  大幅提高银行注册资本门槛,全国性商业银行最低限额从10亿提高到100亿元,城商行从1亿元提高到10亿元,农商行从5000万提高到1亿元。

5、  《修改建议稿》首次规定商业银行监事任职资格须经银行业监管机构核准,并相应在商业银行设立条件中增加应有具备任职专业知识和业务工作经验的监事的要求,并将涉及董事和高级管理人员任职资格的规定增加适用监事。

6、  增加危害国家安全、恐怖主义、黑社会性质犯罪、对重大金融风险或者重大金融违规行为负有个人责任的行为作为董事、监事、高级管理人员的禁入条件要求。

7、  对于通过证券交易所购买银行股份达到5%以及累计增持或减持5%股份的投资人,首次明确规定投资人通过证券交易场所购买上市银行股份达到5%后未经银行业监管机构批准的,不得继续增持。

8、  保留了关于分业经营的要求,仍然要求商业银行在境内不得从事信托投资和证券经营业务。

9、  延长了银行年度财务报告和审计报告时间,由原有的商业银行于每一会计年度终了之日起三个月内延长至四个月内提交相关报告,并将经营业绩明确为公布财务报告。

10、 新增差异化监管要求,明确监管机构根据银行资产负债规模、风险水平、系统重要性等因素,对银行实施全面持续的差异化监管,并明确要在风险监管指标、公司治理、信息披露事项和具体要求、现场检查频率和其他监管措施强度等方面制定具体的差异化监管标准。

11、 新增并细化了银行风险处置和市场退出相关要求,如新增风险预警和评级、早期纠正、终止结算净额、过桥商业银行、系统重要性银行的恢复和处置等要求,并进一步细化完善接管条件、接管组织职责、破产清偿顺序等有关要求。

三、强化法律责任、加大违法处罚力度。

《修改建议稿》在第十章法律责任章节加大了违法处罚力度,包括扩充违规处罚情形,增设对商业银行股东、实际控制人以及风险事件直接责任人员的罚则,大幅提高罚款上限等。例如,针对多项商业银行违法行为,《修改建议稿》大幅提高罚款的上限规模,将罚款规模从违法所得的一倍以上五倍以下放宽至一倍以上十倍以下。

《修改建议稿》如能最终发布,将有利于健全优化金融法治顶层设计,引导金融业稳定高质量发展,更好的适应未来银行业经营及市场环境,我们将持续关注《修改建议稿》发布的具体情况。


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