改变农村集体土地用途的租赁合同效力判断

作者:高茵

观点

笔者在协助处理村集体相关法律事务时发现:农民集体所有土地在租赁或承包过程中常会存在不规范之处,其中以基本农田问题尤甚。

我国《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”,第三十六条第三款规定“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”,但在现实中仍有不少基本农田被出租用作非农建设或用于种树、养鱼等,并在相关租赁合同或者承包合同中明确约定这些“不合规”用途。在此情形下租赁合同或承包合同是否有效?若合同无效,相关损失该由谁来承担?本文将就前述问题进行讨论。

土地承包合同效力判断与土地租赁合同效力判断标准一致,故下文中以“土地租赁合同”指代土地租赁合同及土地承包合同,以“出租方”指代出租方及发包方,以“承租方”指代承租方及承包方。

一、改变土地用途的租赁合同效力

此类情况的主要特点:

土地性质:基本农田。

出租方:村民委员会或村集体经济组织。

合同约定土地用途:明确约定租用土地用以“经营绿化产业”、“种植苗木”、“种植果树”、“种植盆景等绿化植物”、“开挖鱼塘”、“堆置奇石、假山等相应物品”、“堆放建材”等。

土地实际使用方式:按照合同约定的方式进行使用。

相关法律规定:

我国《土地管理法》第三十六条第三款规定:

非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

我国《土地管理法》第六十三条规定:

农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

我国《合同法》第五十二条规定:

有下列情形之一的,合同无效:

(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;

(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;

(三)以合法形式掩盖非法目的;

(四)损害社会公共利益;

(五)违反法律、行政法规的强制性规定。

合同效力:

根据我国《合同法》规定,当发生合同约定内容“违反法律、行政法规的强制性规定”时,合同无效。而这里的“强制性规定”指“效力性强制性规定”。[1]因此,我国《土地管理法》第三十六条及第六十三条的规定是否属于“效力性强制性规定”,决定了改变土地用途租赁合同的效力。

保护农村集体土地制度关系到农村集体的根本利益,正如《土地管理法》第一条、第三条所陈述的法规制定目的,即“为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展”、“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。因此,擅自改变土地用途是对土地的不合理利用,将会损害农村集体利益,有碍我国基本国策的正常实施。故在我国司法实践中,法院认为我国《土地管理法》第三十六条及第六十三条属于效力性强制性规定,违反该条规定出租土地的,土地租赁合同将被认定为无效。

在2016年最高院审理的大连顺达房屋开发有限公司与瓦房店市泡崖乡人民政府土地租赁合同纠纷案件中,最高人民法院阐明:“涉案林地属于农民集体所有,租赁合同约定泡崖乡政府将相关林地租赁给顺达公司,用于军事训练,改变了林地用途,该林地租赁合同违反了《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定,依法应当认定无效……判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益,是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。土地制度是我国的根本制度,保护森林关系到国家的根本利益,违反《中华人民共和国森林法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定改变林地用途,将会损害国家、集体和社会公共利益。因此,《中华人民共和国森林法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条属于效力性强制性规定。泡崖乡政府违反该规定将涉案林地租赁给顺达公司用于军事训练,改变了林地用途,原审判决认定该林地租赁合同无效符合法律规定精神。”[2]

在2019年北京国发时代科贸有限公司等农村土地承包合同纠纷案中,北京市第三中级人民法院在判决书中阐明:“一审法院认为……根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定,非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。双方签订《承包经营农场协议书》时涉诉场地内已经建房,改变了土地用途,违反法律强制性规定,依照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定应属无效……本案二审争议的焦点在于涉案协议的效力以及后续处理问题。本案中,双方签订《承包经营农场协议》改变了土地用途,违反法律强制性规定,一审法院认定涉案协议关于土地承包部分的内容无效,具有相应的事实和法律依据。”[3]

同时在其他很多案例中,法院也都明确指出我国《土地管理法》第三十六条第三款的规定“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”属于效力性强制性规定,如违反该规定,将基本农田出租用于种植苗木、果树、花卉或挖塘养鱼等,相应的租赁合同都属无效合同。[4]

二、合同被认定无效后,租金费用返还问题

我国《合同法》第五十八条规定,合同被认定无效后,因该合同取得的财产,应当予以返还。因此,若相关土地租赁合同被认定为无效,出租方与承租方之间不再存在租赁合同关系,土地应恢复原状返还给出租方,租金费用应返还给承租方。但若承租方在原合同约定的期间,实际占用使用了土地并因此获得收益,其应当对占用使用土地行为而支付相应费用。在我国司法实践中,若出租方在诉讼过程中主张承租方支付实际占用土地期间的使用费,法院通常会予以支持。[5]土地占用使用费会参照双方原有协议约定的租金标准或租金标准的一定比例(如80%)予以确定。[6]

三、合同被认定无效后,所产生损失的认定及赔偿责任的分配

我国《合同法》第五十八条同时规定,合同被认定无效后,有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任。

1、损失及赔偿范围的认定

这里损失范围的认定原则上不得超过当事人在订立合同时应预见到合同无效时可能造成的损失,在总额计算上也不得超过合同有效成立后当事人可能得到的履行利益。[7]租赁合同被认定无效后,因腾退土地可能会使承租方受到一定损失,如产生苗木移栽费[8]、地上堆置物搬迁费、土地上建筑工程损失费用[9]等,并且可能产生其他涉及的人工费、水电设施费、苗木种植的配套设施费等。注意这里苗木移栽费并不等同于苗木原本的购买种植费用,一般来说,合同无效并不会导致苗木本身丧失价值,故如承租方要求出租方赔偿苗木原本的购买种植费用,通常都不会得到法院支持[10]

结合司法审判实践,若相关损失不是直接由合同无效产生的,或者要求赔偿的损失超过当事人在订立合同时所能预见到的范围,法院也不会予以支持。例如,合同约定了基本农田用于“种植花木”,但承租方擅自修建鱼塘,那么所产生的修建水塘费、购买鱼苗费都不在赔偿范围内。[11]

2、关于合同无效后,出租方承担赔偿责任的问题

对于承租方所面临的搬迁费用、拆除费用、苗木移植费用等可能发生的支出及损失,法院会区分原租赁合同期限已届满和未届满两种不同情形来判断出租方所应当承担的赔偿责任。

a)租赁合同到期后合同无效的情形

若双方之间约定租赁期间已实际到期,在此情况下,对承租方而言,其基于租赁合同对该土地享有的使用、收益的租赁利益已全部实现,租赁目的已经达到,而承租方在原约定的租赁期限届满后于腾退土地过程中发生的费用是双方合理预期之内的支出,与合同被认定无效无必然关系,由此所产生的费用并非因合同无效而额外发生的。故若合同期限已届满,承租人主张搬迁费、拆除费、苗木移植费用等费用,就目前的司法实践情况下,将难以得到法院支持。[12]

b)租赁合同到期前合同无效的情形

若双方之间约定租赁期间尚未到期,土地租赁合同被认定无效,在现有司法实践中,法院普遍会认定合同双方均须承担合同无效的缔约过失责任,对于某一方的损失,双方均须按照一定份额承担责任,但各方承担责任份额的大小,会由不同法院根据实际情况作出不同认定。在相当多案例中,法院倾向的态度是出租方承担一半责任(即对承租方损失的50%进行赔偿)[13]或承担主要责任。“主要责任”意味着出租方可能要对承租方损失的60%-80%进行赔偿。[14]法院认定出租方需要承担主要责任的原因在于,作为出租方的村委会通常要比承租方更清楚涉案土地性质,因此出租方对自身违法出租的行为应为明知,而承租方则因怠于或疏于审查用地行为的合法性承担次要责任。

四、合同被认定无效后,腾退土地的执行问题

目前司法实践中,大量案件涉及较大数量苗木移栽、地上建筑物拆除的问题,如发生承租方不配合腾退的情况,法院的执行还是存在难度的。某些品种的苗木本身价格高、价值大,由法院强行移栽苗木或铲除苗木,对承租方造成的损失较大,后续苗木的执行处分过程难度也较高,成本与风险都成问题。考虑实际情形,合同双方当事人最好能通过沟通协调,在达成一致的情况下,由承租方主动移栽苗木、腾退土地,以更平和的方式降低执行难度、解决问题、化解矛盾。



[1] 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》第十四条规定:合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”,是指效力性强制性规定。

[2] 参见最高人民法院(2016)最高法民申1223号民事裁定书。

[3] 参见北京市第三中级人民法院(2019)京03民终4754号民事判决书。

[4] 参见北京市第三中级人民法院(2017)京03民终11406号民事判决书;上海市第一中级人民法院(2016)沪01民终10935号民事判决书;上海市第二中级人民法院(2018)沪02民终1020号民事判决书。

[5] 参见上海市第一中级人民法院(2009)沪一中民二(民)终字第3540号民事判决书。

[6] 参见上海市第一中级人民法院(2016)沪01民终6382号民事判决书。

[7] 参见上海市松江区人民法院(2013)松民三(民)初字第3191号民事判决书。

[8] 参见上海市第一中级人民法院(2016)沪01民终6382号民事判决书。

[9] 参见上海市闵行区人民法院(2013)闵民五(民)初字第929号民事判决书。

[10] 参见上海市第一中级人民法院(2012)沪一中民二(民)终字第1283号民事判决书。

[11] 参见上海市第一中级人民法院(2012)沪一中民二(民)终字第1283号民事判决书。

[12] 参见上海市第一中级人民法院(2009)沪一中民二(民)终字第3540号民事判决书;上海市第一中级人民法院(2016)沪01民终10936号民事判决书;上海市第一中级人民法院(2017)沪01民终4076号民事判决书。

[13] 参见上海市青浦区人民法院(2015)青民三(民)初字第2978号民事判决书。

[14] 参见上海市第一中级人民法院(2015)沪一中民二(民)终字第316号民事判决书;上海市闵行区人民法院(2013)闵民五(民)初字第929号民事判决书;海市第一中级人民法院(2012)沪一中民二(民)终字第1283号民事判决书;上海市第一中级人民法院(2016)沪01民终6382号民事判决书。


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