新土地管理法出台后,集体土地入市尚待明确的五个实务问题

作者:孙凌岳 匡本熙

观点

导言:

2019年8月26日,中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改<中华人民共和国土地管理法>、<中华人民共和国城市房地产管理法>的决定》。本次法律修改突破集体建设用地和国有建设用地固有的二元体制,允许集体经营性建设用地入市,无疑是一大亮点。然而笔者发现,尽管法律层面确立了上述基本原则,但仍有一些实操方面的具体问题亟待明确和落地。在考察2015年以来全国33个试点县(市、区)农村土地改革实操的基础上,本文对上述问题进行简要梳理,希望对集体建设用地入市实务研究有所帮助。

一、集体经营性建设用地入市范围仍待细化

根据修改后的《土地管理法》第六十三条,“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。

上述法律规定明确要求,对于拟入市的集体经营性建设用地,其土地利用总体规划、城乡规划应当为工业、商业等经营性用途。但在实践操作中,由于历史原因,并非所有集体土地均有明确的规划用途,而对于规划用途不明确的集体建设用地,如何确定其是否可以入市交易,目前似乎尚无统一标准。

从目前试点地区的实践操作而言,各地存在不同的认定方式。部分地区以文件方式对可入市集体经营性建设用地的范围和标准作出规定。如浙江省义乌市规定,实施农村更新改造节余的建设用地、实施“异地奔小康”工程后腾退出的建设用地、城乡新社区集聚建设中的产业用房用地、土地征收后的村留用地,都属于可入市的集体经营性建设用地范围。也有部分试点地区采用个案审查的机制,由政府先行排查逐一确定可入市交易的集体经营性建设用地范围,如四川省泸县规定,以最新土地更新调查成果为基础,确定可入市的集体经营性建设用地范围。

从目前的认定结果来看,对于此前用于建设乡镇企业、仓库等房屋设施的集体建设用地,相对较多被认定为可入市集体经营性建设用地,而宅基地或公益用地以外的节余集体建设用地以及农村混合住宅(住宅兼容商业)也存在作为集体经营性建设用地入市的先例,但对于哪些规划用途不明确的集体经营性建设用地可以入市,尚待具体的政策和操作指南规定。

二、集体经营性建设用地入市主体尚待明确

根据修改后的《土地管理法》第九条,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有”。

修改后的《土地管理法》仅规定了集体土地的所有权人,但并未明确规定集体经营性建设用地入市的主体。对于这一问题,各试点地区对于集体经营性建设用地入市的主体大致可区分为集体经济组织、村民委员会和土地专营公司或合作社等三种主要类型。

(1)集体经济组织

根据《土地管理法》,农村集体经济组织对集体土地享有法定的经营管理权利;此外,《民法总则》也明确了农村集体经济组织的法人资格,因此许多试点地区均确定由农村集体经济组织作为集体经营性建设用地入市的主体。例如,上海市松江区规定,集体经营性建设用地入市可由集体经济组织代表农民集体行使所有权;重庆市大足区规定,由集体经济组织代表农民集体行使土地所有权。

(2)村民委员会

除农村集体经济组织外,《土地管理法》也赋予了村民委员会对集体土地经营管理的权利。因此,也有部分试点地区将村民委员会确定为集体经营性建设用地入市的主体。例如,吉林省长春市九台区规定由村委会与土地使用者签订土地出让合同,最大限度地体现农民意愿;黑龙江省安达市规定集体经营性建设用地入市的入市主体为村委会。

(3)土地专营公司或合作社

出于土地管理专业化、集约化的考虑,还有部分试点地区鼓励农民集体将土地委托给集体以土地入股等方式组建的具有法人资格的公司、合作社作为集体经营性建设用地入市的主体。例如,北京市大兴区则要求各集体以土地入股等方式组建具有独立市场法人资格的镇级土地联营公司(股份合作社),该公司(股份合作社)作为农村集体经营性建设用地入市实施主体。

总体而言,目前相对较多的试点地区选择以集体经济组织作为入市主体,其主要考虑可能在于集体经济组织拥有对集体土地的法定经营管理权利,同时履行着集体财产的经济管理职能,有利于入市土地与市场环境更好地衔接;村民委员会也同样拥有对集体土地的法定经营管理权利,将其作为入市主体可能主要考虑到村委会在村民中的地位和作用以及其对政策的把握,有利于对土地入市的宏观指导;而土地专营公司或合作社作为入市主体可能更适合于跨区域联合的土地入市、开发,其内部管理、决策相对更为专业。

三、集体经营性建设用地入市模式有待明确

修改后的《土地管理法》并未规定集体经营性建设用地入市的具体方式。现实中,集体经营建设用地可以根据其地理位置直接入市,但有些集体经营建设用地分布零散,每宗土地的面积很小,直接入市的利用价值不高,因此也有将多宗零散的集体经营性建设用地调整为一宗土地的操作。综上,目前各试点地区集体经营性建设用地入市比较常见的模式大致可分为就地入市和调整入市两类。

1)   就地入市

就地入市是指集体经营性建设用地按照原本的宗地区域范围直接入市。这是集体经营性建设用地入市的常规模式,原本对宗地享有经营管理权利的集体经济组织按照法定程序便可直接作为当事人进入市场进行交易。根据一项调查,各试点地区已经入市的集体经营性建设用地中约95%都属于就地入市。但集体经营性建设用地往往宗地面积较小,且分布分散,无法满足大规模用地和土地集约的要求。

2)   调整入市

调整入市是指某一区域内原本不完全相邻的多宗集体经营性建设用地,经过重新规划,与其它性质的土地进行位置调换,形成较为集中的片区后,再进行入市。这种入市方式多见于经济相对发达的城市郊区或城中村,如北京市大兴区、成都市郫都区等。调整入市使得原本分散、零星的集体经营性建设用地得以规模化利用,也方便了城市整体的区块规划、管理等。调整入市的过程中,常常需要相关集体经营性建设用地的权利人再另行组建成立土地联营公司或股份合作社等,从而由该公司或合作社作为入市主体。此外,在土地调换过程中,还可能涉及到农用地的复垦等要求,因此流程也相对复杂。

对于如何选择采用哪种模式入市,各试点地区有着不同的规定。部分地区要求由政府选择由何种模式入市,如北京市大兴区要求由镇一级政府对拟入市土地进行统筹安排;部分地区则规定可由入市主体选择入市模式,如天津市蓟州区规定集体经济组织之间可自愿协商,形成调换土地所有权方案,进行调整入市。

四、集体经营性建设用地入市流程仍待统一

根据修改后的《土地管理法》第六十三条,“集体经营性建设用地出让、出租等,应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”上述规定规定了集体经营性建设用地入市前的民主程序,但实践操作中具体的入市流程并不明确。综合各试点地区的规定与做法,集体经营性建设用地入市常见的流程大体包括:前期准备、整理开发、入市交易和项目建设等四个环节。

1)   前期准备

通常情况下,区或镇一级政府根据上级土地利用总体规划并结合实际情况,编制出本地区的控制性详细规划,进而再制定出详细的统筹方案,包括用地拆腾、建设时序、运营管理、收益分配等问题。而后,拟进行土地入市的集体组织内部开展民主表决,决议将集体所有的经营性建设用地入市。

如果以授权合作社或公司作为入市主体,则除上述外,相关各集体组织再以土地入股等方式组建具有独立市场法人资格的土地联营公司(合作社),由该公司(合作社)作为农村集体经营性建设用地入市实施主体。此外,往往还需要各集体组织成员(代表)大会,通过民主程序决定土地联营公司(合作社)的组建和授权等事项。

2)   整理开发

在各试点地区,一般由当地自然资源部门为入市主体进行确权登记。经依法登记后,对于有融资需求的入市主体,可持农村集体经营性建设用地土地使用证等文件,采用抵押、保证等多种担保方式实现融资。入市主体还可以运用信贷、理财、信托、基金、保险等各类金融工具,筹措土地整治开发资金,进行地块整治及拟入市地块基础设施建设等工作。通常情况下,土地入市主体将负责完成拟入市地块地上物拆除腾退以及土地复垦等整理工作,而后由当地自然资源等部门对其进行评估和验收。

3)   入市交易

结合各试点地区的操作,一般由入市主体提出土地入市申请,经当地自然资源等相关部门审批,确定地块规划条件、出让方案以及“招拍挂”等文件。对于采取招拍挂等竞争性方式入市的,一般应在当地政府建立的土地交易市场公开进行。同时,土地的交易价格也会由当地政府管控和保护。在中标人(竞得人)按照合同约定支付土地价款后,土地交易双方持集体土地使用合同,到当地自然资源部门办理土地变更登记。

4)   项目建设

在中标人(竞得人)获得土地使用权后,其将依照规划、出让合同等规定在土地上进行项目建设。具体的建设流程与国有建设用地项目基本一致。

对于上述四个主要流程,各试点地区的具体适用也有所不同。其中,部分地区要求土地入市严格依照此四个流程进行,比如北京市大兴区,对四个流程均做了详细的规定;也有部分地区省略了前期准备中政府统筹确定入市方案的步骤,将具体入市方案交给入市主体确定,如浙江省义乌市、佛山市南海区等;还有部分地区省略了整理开发的步骤,如浙江省义乌市、天津市蓟州区等。

从立法角度而言,集体经营性建设用地入市的一般流程有待统一规定,是否允许各地有一定的灵活适用空间,同样有待明确。

五、集体经营性建设用地使用权再次转让条件有待明确

根据修改后的《土地管理法》第六十三条,“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押,但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。”

根据上述法律规定,通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以再次转让,但再次转让受到法律、行政法规以及出让合同的限制。这些限制可能包括哪些方面,目前的《土地管理法》并未明确,或许我们可以从部分试点地区的规定中得到借鉴。

例如,成都市郫都区规定,存在违规情形的土地不得转让、转租,包括未按约支付土地价款或土地增值收益金及其他税费、未按约建设,或者未按规划用途建设等。又如,浙江省义乌市规定,使用者不按照批准的用途和规划条件使用土地、使用权人开发总面积不足三分之一或已投资额占总投资额不足百分之二十五,相关部门不得办理农村集体经营性建设用地使用权转让手续。

总体而言,集体经营性建设用地使用权原则上可以再次转让,但可能会存在政府对于土地价款支付、规划条件、开发强度等方面的要求。目前各试点地区规定口径有所不同,具体要求则还需要后续出台的实施细则进行明确。

六、结语

从宏观土地政策的角度而言,允许集体经营性建设用地入市打破了集体建设用地和国有建设用地二元体系,这一制度的落地具有重大的历史意义。然而,《土地管理法》仅从大方向上确认了集体经营性建设用地入市的原则,具体操作规则还需要等待配套法规进行更细致的规定。总结各试点地区的经验,有利于我们对集体经营性土地入市规则做出合理的展望,希望以上的总结和梳理对集体经营性土地入市的关注者有所帮助。


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